近兩年來，台灣經濟成長率雖逐步攀升，但民眾卻多數表示，對經濟無感，問題究竟出在那裡？政府又有何對策，可以營造經濟的有感復甦？有鑑於此，本文特入探討民眾對經濟無感的癥結所在，並提出創造經濟有感復甦的策略。本文共分五節，除前言外，第二節由台灣、南韓的經濟數據，探討兩國經濟不同表現、背後的意涵。第三節分析民眾對經濟復甦無感的主要原因。第四節則提出使民眾對經濟有感的策略。最後一節則為結語。

文：王健全

　　近兩年來，台灣經濟的表現漸入佳境，出口成長強勁、經濟成長率也逐步攀升，去年（2017）成長率高達2.87％，今年也有2.5％左右的成長。再者，物價平穩，失業率也下降至近年來的新低。政府也一再表示，台灣經濟正處於20年來最佳的狀態，甚至有超越南韓的態勢。但在經濟景氣復甦之際，民眾卻多數表示，對經濟無感。同時，政府的民意支持度也頻頻下滑，問題究竟出在那裡？政府又有何對策，可以營造經濟的有感復甦？

　　 有鑑於此，本文旨在探討民眾對經濟無感的癥結所在，並提出創造經濟有感復甦的策略。本文共分五節，除前言外，第二節由台灣、南韓的經濟數據，探討兩國經濟不同表現，背後的意涵。第三節分析民眾對經濟復甦無感的主要原因。第四節則提出使民眾對經濟有感的策略。最後一節則為結語。

台韓經濟數據的比較及其背後意涵

　　 本節我們彙列表1的數據，比較台灣和韓國經濟情況的差異。首先，就經濟成長率而言，2017年台灣的成長率為2.86％，韓國則為3.1％，台灣表現稍差，但差距不大。不過，兩國都低於全球經濟成長率的平均值（3.2％）。其次，台灣的失業率（3.76％）稍高於韓國的（3.68％）。表面上看起來，韓國經濟似乎表現較佳。但實際上，韓國派遣人員的雇用比率達三成以上，反之，台灣則祇在8％以下，也代表台灣的政府比較照顧勞工，限制薪資、福利水準較無保障的派遣員工比例。

　　 在物價（CPI）水準的比較上，台灣的物價水準低於南韓的原因主要有二：其一，國營企業吸收水、電、油價等的上漲。其二，台灣對進出口相對比較開放。在物價上漲之際，可以透過進口國外原物料、農產品來平抑物價。如果結合物價上漲率和失業率呈現的痛苦指數，台灣則低於韓國，代表台灣的民眾生活壓力相對較輕。在2017年3月時，聯合國公布的「世界幸福指數報告」上，台灣排名第33名，雖比新加坡差（26名），但優於日本（51名）、韓國（56名）、香港（71名）及中國（79名），代表台灣民眾的幸福感仍優於韓國。

　　 在人均GDP的表現上，根據環球透視（Global Insight）的推估，韓國在2017年已達30,418美元，台灣和韓國相差超過5,000美元。不過，如以購買力平價（Purchasing Power Parity；PPP）的估算來推估人均GDP，台灣則超過韓國。

　　 在GDP的總量（絕對值）比較上，台灣約為17兆多元台幣（5,700億美元左右），韓國的GDP則約為台灣的2.6倍，可見韓國在整體經濟實力與動能的蓄積上，明顯優於台灣。

　　 根據表1，近10年來，南韓經濟成長率與實質人均所得，大致超過台灣。但如以購買力平價（PPP）推估的人均所得，台灣則優於韓國。其次，台灣的物價上漲率遠低於韓國，惟失業率則略高於韓國。

　　 整體而言，台灣和南韓在數據的表現上各有其優劣之處，問題關鍵在於產業結構的差異與政府的企圖心上。在產業結構上，台灣以中小企業為主，在品牌、行銷、海外據點的根據上，台灣不如南韓以大企業為主的經濟體系，尤其韓國在國家形象、文創產業的韓流風潮下，產品的附加價值高於台灣以代工為主的體系。不過，韓國企業高度財務槓桿、政府與民間追求擴張的政策與積極的企業手段，在經濟反轉時也比較容易受到衝擊。反之，台灣較穩健的政策，大型企業、中小企業平衡發展的產業結構，也相對較容易因應景氣的波動。

　　 其次，韓國簽署自由貿易協定（FTA）的企圖心，和美國、歐盟及全球不少國家均簽有FTA，自由化腳步快，也是韓國產品得以在全球攻城掠地的重要關鍵。

　　 再者，韓國政府積極推動文創產業，在韓流加持下，國際形象大增，對產品的出口、附加價值的提升上，自然大有助益。反之，台灣近年來則受制於國內政治的紛擾、勞資對立等衝擊，政府企圖心的貫徹、執行力均不如韓國。

民眾為何對經濟的復甦無感？

　　 近一二年來，台灣出口接單連續超過20個月以上的正成長，在採購經理人指數上，不管製造業（PMI）或非製造業（NMI）均超過50%，代表未來景氣持續看好。各經濟預測機構也研判台灣2018、2019年的成長平均超過2.5％。加上政府的貨幣政策繼續寬鬆（利率不變）、財政政策上有4年4,200億元的前瞻基礎建設計畫加持，以及產業政策（5+2產業創新計畫）的持續推動，意味著台灣經濟隨著全球經濟的復甦仍處於成長的軌道。

　　 但在振奮消息的背後，我們也發覺若干的隱憂，值得政府正視。首先，國發會估計未來潛在成長率在3%左右，亦即動用所有人力、設備資源的投入，台灣僅能達到3%的中低度成長，尤其是過去幾年台灣的實際成長率均低於潛在成長率，意味著台灣未來10年裡，每年僅有平均2個百分點多的「平庸成長」，對於一個發展中的經濟體而言，民眾是「無感的」。

　　 其次，台灣經濟出現外熱內溫的態勢。出口受惠於全球經濟復甦及蘋果手機熱賣帶動供應鏈廠商的訂單、出貨及進口增加，因此，電子零組件為主的電子資訊業表現異常熱絡，但剔除電子零組件業的景氣效應後，其他產業的表現僅能說平平，尤其是不少出口行業在新台幣大幅升值後，匯損抵銷了不少效益。在內需產業上，由於房地產業的低迷，陸客來台觀光人數萎縮衝擊觀光及其關聯產業，以及一例一休對服務業排班、假日的營收的衝擊也不在話下。而內需的服務業占了台灣接近七成的GDP，六成左右的就業人口，其成長低迷自然衝擊民眾的薪水。如果不能針對此一雙元性經濟的癥結予以提出政策，薪資的凍漲恐怕將要持續一陣子，也會導致人才流失的困境。

　　 再者，台灣經濟呈現大熱小溫的局面：由於觀光客創造經濟效益的減少，對觀光、零售、夜市、餐飲的衝擊不小。而大型企業主導的飯店、批發等行業，由於資金、人才多，策略調整較佳，影響相對小。此外電子商務的蔚為風潮，也衝擊了不少以中小企業為主的實體商店（包括書店、零售、餐飲業），也使大企業、中小企業對經濟復甦感覺有所差異。

　　 此外，薪資停滯與房價過高（北市、新北市）影響了民眾對景氣復甦的信心：近10年來，台灣的實質薪資幾近停滯（見圖1、圖2），房價卻不斷攀升。各國房價／所得比的數據比較中（維基百科,2017），香港高居第一位，為37.57倍，越南次之，為34.09倍，新加坡第9名（23.17倍），日本12名（28.17倍），台灣39名（12.87倍），高於法國的11.93倍（44名）、英國的9.28倍（66名）、美國的3.37倍（99名）。

　　 陳映嘉（2018）也指出，台灣的經理人、科技業者和國外相比，年薪偏低，但房價／年薪比偏高，致招募人員不易（見圖3）。

　　 再就實質薪資成長的數據觀之，我國實質薪資成長呈現長期下降趨勢，2001年網路經濟泡沫至2007年 每年平均減少0.02%；2008年金融海嘯後至2016年，每年平均僅增加0.38%，實質薪資成長情勢嚴峻（見圖1、圖2）。

　　 除此之外，M型社會的趨勢，也是民眾無感的原因。以物價為例，雖然台灣的物價上漲率不到2%，但它祇是個平均的概念，因為冰箱、電腦、電視、3C產品等耐久財價格不斷下跌，但食衣住行及柴米油鹽的價格則不斷調漲。雖然平均下來幅度不大，但對消費者而言，冰箱、電視五～十年才買一次，而柴米油鹽則是每天都要面對的，感受自然比較深刻。尤其是中高所得族群以科技產品、耐久財的消費為主，物價呈下跌趨勢。反之，低所得族群則以食衣住行等消費財的購買為主，物價呈上漲態勢。此外，如以平均家庭所得區分為五等分，最後百分之四十的家庭幾乎是負儲蓄或勉強打平，本來就寅吃卯糧，一點點物價上漲就過得很痛苦，因而抱怨政府，降低政府的支持度。

　　 就M型社會而言，在全球金融風暴後，由於利息偏低，高所得者大肆借錢炒作股票、房地產、債券等風險性資產，財富累積數倍，但中低收入者或失業或減薪，日子反而大不如前，也凸顯了M型社會的現象。以美國為例，前二、三年美國經濟已自金融海嘯中逐漸復甦，但前10%家庭所得增加84%，而後90%的家庭，所得增加有限，可見一斑。在貧富差距擴大下，人心思變，反體制、反自由貿易的呼聲甚囂塵上，也是英國脫歐、川普當選的重要原因。最近一例一休，引發公共運輸及餐飲、零售業價格調漲，也影響及於中低收入族群的生計，值得正視。因此，政府在制訂、宣導政策時，必須具有「同理心」，否則很容易遭致批判，而使政策不易推動。

　　 以自由貿易協定為例，雖然就平均數據而言，利大於弊，但受利者以有能力出口、全球布局的大型企業為主，以及強勢服務業，如電子商務、金融、連鎖加盟等。但中小企業祇有不到20%有能力國際化，80%的內需服務業反而會受到衝擊。因此，以更同理心的補助、救濟配套來協助國內服務業因應，政策的推動會比較順暢。

營造民眾有感的策略

　　 在了解了民眾對經濟復甦無感的原因後，本節針對上述癥結提出因應對策，分析如下：

第一，掌握M型社會的發展趨勢，同時，政府心態與發言應更具同理心：

　　 在M型社會的發展趨勢下，利用平均數據來詮釋經濟問題的本質，容易誤導真相，也會使民眾「無感」，並抱怨政府官員缺乏「同理心」。所以，政府官員在釐訂政策、宣導政策時，應時時以M型社會為念，多從中低所得族群、金融風暴的受難者、弱勢的中小企業角度去思考問題，才不致引起反彈。企業方面，也應有同理心的思考，在企業獲利、盈餘許可下，善盡企業社會責任，為員工加薪或提高福利，方可降低勞資的對立。

第二，針對弱勢族群（三中一青）應有特別的對策：

　　 全球金融海嘯後，「三中一青」－中低收入、中南部、中小企業及青年族群受傷較重。因此，除了5+2產業創新、新南向政策等中長期政策的持續推動外，政府也應有「同理心」，透過若干短中期政策支持受「悶經濟」衝擊較大的中小企業、中低收入、青年族群渡過難關，進而提升政府的民意支持度，有了民意當後盾，政府中長期政策的推動才能水到渠成。此外，5+2產業創新、新南向政策也應加強在地連結，尤其是和中小企業的發展、青年族群的未來加強連結，如此，才能凝聚社會共識，支持政府的政策。

第三，服務業的產業化以擴大內需，降低外熱內溫及大熱小溫的困境：

　　 服務業的鬆綁可以帶動大規模的投資，例如長照的產業化，可導入保險基金，衛福部的法規鬆綁可以帶動國際醫療的大力發展，以及金管會對新金融工具的鬆綁，可望吸引國內外投資。因此，未來政府應以投資增加、創造就業機會為服務業主管部會的重要KPI，以鼓勵服務業部會帶動企業的投資。如服務業全面鬆綁有困難，可以透過專區先行先試，促成投資，如有成效，再擴大至全國。目前金融監理沙盒的先行先試已邁開了改革鬆綁的一大步。

第四，積極擴大內需，提振服務業景氣：

　　 以下針對擴大內需的主要作法，分析如下：

（一）觀光業可透過定目劇場提升附加價值：

　　 目前，政府對海外觀光客的宣傳，均以夜市文化為主，但夜市並非台灣的精緻文化，且消費有限。因此，政府應結合明華園、優人神鼓、雲門舞集、霹靂布袋戲等，規劃透過定目劇場與MIT名品城，引導觀光客創造高值消費，增加更多營收，進而擴大觀光效益、促進內需。

（二）政府應擴大投資活化經濟：

政府投資有利於帶動產業關聯效果，使各行各業受利。目前，美國、日本為首的先進國家已開始推動赤字支出，透過政府投資來活化經濟，擴大需求，有助於經濟景氣的復甦及就業機會的提升。賴清德院長目前已積極規劃透過減稅、加薪、擴大公共建設，推動公共政策等四支箭來擴大內需，值得肯定，但執行力應落實。

（三）進口設備的替代，帶動國內設備業者投資；同時量身訂做優質措施吸引台商、華僑CEO，並以私募、創投基金催化投資：

國內每年有國外進口上兆元的機器、設備投資，如能以小規模的進口替代，可以帶動國內設備業者的商機。其次，鎖定對台灣較了解的台商，或華人背景的國際企業高階主管，吸引來台投資。同時，近年來外人直接投資背後的最大推手為私募、創投基金，應加以合作，扮演外人來台投資的催化劑。

第五，重振觀光業帶動產業關聯效果：

觀光業對中南部服務業，如零售、觀光景點、餐廳、中小型飯店的關聯效果極大，擴大觀光效益，容易使民眾有感。但短期內大陸觀光客不來，東南亞觀光客對台灣的經濟效益幫助有限，展望不來，觀光投資也會受限。因此，欲突破障礙，使民眾有感，我們認為一定要有外來的驅動力（driving force）才能打破靜態的均衡、扭轉結構性的停滯問題。如果觀光人數不易增加或持續減少，則政府一定要扮演領頭羊角色，在政策工具調整上，或公共投資上帶頭衝刺，才能激發業界的投資，突破低迷的景氣。而重要的策略包括：其一，增加附加價值，包括提高外人來台消費的金額或停留的天數。其二，增加基礎建設，擴大景點的規劃，吸引更多的回頭客。

在提高來台觀光的消費金額上，揚棄以夜市觀光為主的策略，改採以高附加價值的定目劇場規劃。國外觀光客均有不少的夜間活動，如泰國的人妖秀、韓國的亂打秀，其附加價值較高，反之，台灣則以夜市為主，消費金額偏低。因此，觀光局應和經濟部、文化部合作，規劃在中、南部或花東地區推動定目劇場。選擇固定場所，讓明華園、雲門舞集、優人神鼓、霹靂布袋戲等劇團可以每周固定演出，再配合規劃MIT的名品，推銷3C與文創產品、伴手禮；門票和禮品收入可達1,000多元，其附加價值至少是目前的五倍起跳。

其次，台灣的醫療觀光極具競爭力，且可創造龐大的經濟效益，如在醫療簽證的簡化，停留時間及金流上鬆綁，將有可觀的效益。因此，觀光局應和衛福部、?政部入出境管理局、金管會會商，擴大醫療觀光效益。再者，交通部、衛福部應編列預算，以配合款型式，協助醫院開發海外高級會所、扶輪社、華僑協會等行銷通路，可以創造不少醫療觀光的高階消費。

在增加消費人口上，為彌補台灣缺乏國際知名景點，可以選擇在中南部設立「民俗大觀園」，情商各地民俗活動業者，將鹽水蜂炮、宜蘭搶孤、台東炸邯鄲等民俗活動複製及匯集，每月定期、定點舉辦小型的民俗大展，並透過宣傳，建立台灣的民俗活動品牌，吸引海外觀光客，觀光客在一周的行程內，可感受到台灣整體的民俗饗宴，進而吸引國際觀光客，拓展更多客源。除了國民旅遊卡的鼓勵國內消費外，對於前往日月潭、九族文化村、墾丁渡假村等地消費的國內民眾，如能在非假日進行旅遊，可規劃適用部分的消費抵減（如20%）再配合當地業者的一、二成折扣，來鼓勵更多民眾以國內旅遊來替代出國旅遊，並平衡平日、假日觀光客分配不均的問題。

在基礎建設，爭取回頭客上，觀光局可以和觀光業者合作投資，以BOT的型式來拓展大型觀光景點，並爭取中央的配合款。其次，政府提出觀光業振興（預算約30-40億元），由業者提案，鎖定海外高消費族群，提出創意行銷方案，政府籌組委員會審核，通過後提供配合款，但績效指標（KPI）必須包括”消費金額”與”當地產業的連結”等，如未達上述KPI則應追扣補助。其次，政府可和業界合作推動自由行，較好的接駁工具（如和計程車車隊合作），提供折扣、標章，吸引觀光客在安全、合理價格下，深入中、南、東部自由行，鼓勵更多觀光客進行深度旅遊。

第六，加速結構轉型：5＋2，前瞻基礎建設的執行之管考

有鑑於此，我們嘗試從一、如何進行有效創新，二、和總體經濟數據的連結，使民眾有感等二個層面，提出以下的建議方向：

（一）落實從資源配置、常規統計，並加強跨部會與中央／地方的合作來進行有效創新。

首先，創新資源應有合適的比例。一般言，由於創新具實驗性質，雖然影響大，但風險也高，同時，創新人才、基礎建設比較沒有根基，如果投入太多比例，周邊配套接不上來，反而會造成資源的誤置。因此，一國投入創新領域的資源，多數以20~30%的比例進行，70~80%的資源依然配置在既有產業之上。因此，傾全國之力，投入絕大多數資源從事5+2產業創新，恐有風險太高、資源誤置之虞。

（二）創新範疇必須定義清楚，進行常規統計，才能有效配置資源及進行滾動式管理。

目前5+2產業創新仍以既有產業的範疇及資料的彙整為主，缺乏建立嶄新領域的常規性調查及資料庫。如果產業範疇不清，又缺乏常規性統計，無法掌握產業發展的全貌，投入資源的方向會有所偏差，也無法進行有效的滾動式管理。

（三）中央跨部會及中央／地方合作的必要性。

5+2產業創新計畫中，不少產業必須跨領域協調、整合，因此，行政院應有跨部會共同績效指標（KPI），例如經濟部負責執行、財政部負責提供租稅優惠、內政部提供土地、農委會負責水權分配等，各部會才會摒棄本位主義，發揮團隊精神。此外，中央、地方政府的協調、整合也必須加強，才不至於流於各自為政，效益打折的風險。

（四）嶄新政策工具，協助企業購合併新技術、商業模式，吸引外人直接投資（FDI），加速產業升級。

FDI有助於帶動5+2產業的技術、商業模式的升級，但近年來FDI背後均有不少類主權基金、私募基金、創投基金的影子，善用前述嶄新政策工具槓桿資源，加速吸引FDI來台，可收事半功倍之效。

（五）透過總體經濟模型建立，強化產業發展和經濟數據相連結，使民眾有感。

產業發展的屬性、附加價值率及上市／櫃家數、營收等均為硬梆梆的數據，和民眾切身感受的就業機會、薪資的漲升沒有直接連結。因此，產業的發展應和總體經濟數據連結，民眾才會將科技、產業發展和切身的利益相連結，對政策才會有感。同時，創新如有成果，應和既有產業連結，使成長的擴散性更紮實，基盤能擴大，民眾才會有感覺。如前述的生醫科技，如能透過相關科技擴散至漁牧業（如減少豬災的疫病、提高生產力）、食品安全（提高食品的安全檢驗試劑）、環保（減少汙染、綠能發展等），方有助於帶動整體產業的全面升級轉型。

第七，加速制度與思維的創新

在思維的創新上，反商情結讓台灣經濟停滯。商人賺錢天經地義，重要的是做好回饋配套，在效率之餘也能追求公平。在兩岸的對立上，觀諸各國，大國旁邊的小國，均和大國保持好的關係，但將之視為腹地，透過更廣大市場來強化產品的規模經濟效益，荷蘭、瑞士、新加坡皆是如此。兩岸需要競爭的是制度、生活環境，再判斷誰能勝出。一味抗爭，祇是爽在嘴上，卻戕害了台灣的經濟利益。在年輕人低薪上，政府應轉換思維，如年輕人在國內找不到好的工作機會，不如協助其海外就業，牽線有意前往海外投資的企業和國內年輕人。在台灣訓練後搭上企業國際化的列車，反而可以減少年輕人的相對剝奪感。

在制度創新上，台灣近年來呈現系統性的失靈，包括跨部會的協調失靈、中央／地方的協調困難，和企業、勞動與環保團體的對立，以及公務員士氣的低落等。

至於那些是亟待突破的制度創新？我們認為服務業主管部會的產業化任務、跨部會共同績效指標（KPI）、公務員誘因機制的重新塑造，以及嶄新政策工具的重新設計最為緊要，必須儘速加以調整，否則未來將是狀況頻仍、治絲益棼。

首先，就服務業主管部會的產業化任務而言，台灣的服務業占GDP近七成，就業人口也高達六成，如能加速鬆綁、產業化，則可導入民間資金，不但活絡經濟動能，也可擴大服務業規模。創造高階人力需求，突破22K困境，故服務業的主管部會應訂定產業發展的績效指標（KPI），使服務業主管部會和企業形成夥伴關係，加速將過剩資金導入長期照護、醫療、金融理財、都市更新的領域。如此，可望強化經濟動能、精進商業模式，進而吸引高階人才參與。

以環保署為例，它針對環評時效的掌握、重大投資視金額大小予以分級管理，應訂有KPI，以避免批准的曠日廢時，加速民間投資的注入及動能。交通部則可以在智慧交通（如e-Tag、U-Bike等）的輸出上列為KPI，並敦促中華電信扮演更積極的角色，新南向政策就有機會突圍。

此外，勞動部在勞基法修法時應針對產業衝擊評估，並對產業分類管理，賦予企業更大彈性，企業才有誘因投資，經濟才能注入活水。如此一來，服務業主管部會才不會完全以由上而下（top down）、規範者的角度制訂政策，才能給予企業界更大彈性。

其次，在跨部會整合上，目前各部會首長企圖心強，但缺乏政策協調，致政策扞挌不入，效益大打折扣。鑑此，行政院應聚焦幾個上位的重大政策（如5+2創新產業、吸引台商回流、突圍年輕人低薪等），並訂定跨部會合作的共同績效指標（KPI），如5＋2創新產業的推動上，國發會負責規劃、協調，經濟部負責執行，財政部負責租稅優惠工具，金管會協助融資、創投，內政部負責土地的釋出，農委會協調水權的重分配，環保署則應針對環評制度的檢討等，才有利於跨部會合作，發揮政策的綜效。

再者，在公務員誘因機制的重新塑造上，目前在誘因機制有限下，公務員為避免被調查、彈劾，傾向於保守，多一事不如少一事。加上年金改革後，公務員的心態更趨保守。因此，拉大薪資差距，強化誘因機制，並將圖利他人除罪化，以鼓勵公務員勇於任事，但可配合顯不相稱所得自負舉證責任。此外，房地產課徵囤屋、空地稅，誘導房價適度下降，讓年輕人的相對剝奪感減少，有揮灑的空間，台灣的未來才有希望。

結語

　　 隨著經濟的復甦，台灣經濟成長率的表現也漸入佳境，但為何民眾為何感覺不太出來？原因在於外熱內溫、大熱小溫，甚至北熱南溫（北部佳，南部稍差）。加上M型社會的發展情勢，以及薪資停擺而房價偏高，以致於民眾感受不到經濟復甦的氣息。因此，對於上位者，應掌握所得分配不平均，年青人、中低收入族群，乃至中南部民眾對景氣波動承受的脆弱性，對症下藥，民眾才會有感。

　　 在上述民眾不平的情況下，政府應積極採取因應對策。包括一、掌握M型社會趨勢，政府政策及發言應更具同理心；二、針對弱勢族群，尤其是三中一青採取特別對策；三、積極擴大內需，帶動服務業發展；四、加速結構轉型，使弱勢族群、產業也能感受到政府的誠意。如此，才能有信心等待經濟復甦的到來。（作者為中華經濟研究院副院長）