今年5月，中國大陸南方部分省份開始啟動限電；進入7月後，中國大陸缺電問題逐漸突顯；9月24日開始，中國大陸許多省分出現大規模限電，甚至東北的遼寧、吉林、黑龍江三省多次拉閘限電，已嚴重影響到居民的日常生活。由於中國大陸是全球商品主要生產基地，限電對全球生產鏈影響甚大，所以各界無不關注。各媒體除了陸續追蹤及詳盡報導，也從許多層面進行了分析。本文由限電談起，進而闡述中國大陸五年規劃中的「綠色發展」概念，並簡析「能耗雙控」政策重點。

文：黃健群

今年9月下旬中國大陸展開大規模的限電，引發各界極大的關注。事實上，5月開始，中國大陸南方部分省份已開始啟動限電；進入7月後，中國大陸缺電問題逐漸突顯；9月24日開始，中國大陸許多省分出現大規模限電，甚至東北的遼寧、吉林、黑龍江三省多次拉閘限電，已嚴重影響到居民的日常生活。 

由於中國大陸是全球商品主要生產基地，限電對全球生產鏈影響甚大，所以各界無不關注。各媒體除了陸續追蹤及詳盡報導，也從許多層面進行了分析。本文由限電談起，進而闡述中國大陸五年規劃中的「綠色發展」概念，並簡析「能耗雙控」政策重點。 

供需失衡、政策引導下的限電 

此次中國大陸大規模限電的原因眾說紛紜。依現有資料歸納，主因是市場供需失衡，但和政策的引導亦有相關： 

一、市場因素：供需失衡 

此次中國大陸之所以限電，主要是因為需求的急遽增加，以及供給成本的增加，所造成的供需失衡。 

在需求增加方面，由於新冠肺炎疫情導致世界各國生產停擺，訂單因此流向疫情較穩定的中國大陸。今年1-8月，中國大陸出口同比成長33.7%，同一時期中國大陸全國用電量年成長高達13.8%，（註1）幾乎是近年來最快的成長速度。 

在供給減少方面，雖然近年來中國大陸積極發展風電、太陽能等替代能源，且對火電的投資逐漸減少；但中國大陸仍有七成發電量是依賴火力發電。以2020年為例，中國大陸全年火電占全部發電量的77.6%，水電占比為19.5%，其他方式發電僅占比11.9%。（註2）然而，由於火力發電主要依靠燃燒煤、天然氣或石油等化石燃料，但中國大陸這兩年因環保要求、礦山事故、新冠疫情等因素，煤礦若不是停產就是檢修；再加上自澳洲、蒙古、印尼等國煤炭進口減少，造成中國大陸國內煤炭供給不足，使得煤炭價格較去年同期上漲近一倍。在中國大陸實施電價管制的前提下，即使發電成本激增，電廠即使發電虧損也無法調漲電價，因此寧願停機檢修而不願發電。 

二、政策因素：能耗雙控 

如前所述，由於需求增加、供給減少等市場因素，以致中國大陸用電量大增。而8月上旬，中國大陸發改委發布的上半年「全中國能源消耗晴雨表報告」指出，中國大陸各地區今年能源消耗的「總量」和「強度」，亦即所謂的「能耗雙控」完成進度大多不如預期，共有19個省（區）能耗強度被列為未能達標的一、二級預警地區；而有15個省（區）在能源消耗總量控制被列為未能達標的一、二級預警地區；甚至青海、寧夏、廣西、廣東、福建、雲南、江蘇等7個省（區），能耗強度和能源消耗總量，同時都未達標而被列為一級預警（請見表1）。中共領導人習近平在9月，透過視訊出席第76屆聯合國大會時，除了再次重申「雙碳」目標，更進一步公開承諾未來中國大陸將不再新建海外煤電項目。由於今年中國大陸能耗強度下降標準為百分之三，但由於市場供需失衡，再加上各級政府擔心無法達標的情況下，以致發生拉閘限電的景況。

中國大陸的「綠色發展」道路 

針對此次限電，雖然網路有論者提出「下一盤大棋」的陰謀論，認為中共是有計畫的透過限電、限產，調整產能結構、提高出口商品價格，以對美輸出通膨；同時，藉此逼迫低毛利、高耗能的企業減少生產出口，避免因疫情盲目擴大生產下，屆時因產能過剩而留下通膨、產能過剩等經濟災難。甚至有論者指出，此次限電是電廠對政府電價管制的不滿，藉此促成電價自由化。但無論是「一場國際大宗商品定價權爭奪戰」，亦或「一場國與國之間的金融戰」等論調，中共官媒無不嚴厲駁斥，還說這些具有誤導性的言論會產生「低級紅」、「高級黑」效果。 

無論真相為何，中共已定調此次限電，除了市場供需失衡之外，地方政府「一刀切」運動式減碳也是關鍵。為消解民怨，中共已多次強調要確保民生供電，方式包括擴大煤礦進口、重新啟動國內煤礦產能等方式。但與此同時，中國大陸當局也針對製造業發布了電價改革新規範，讓交易電價更有彈性。也就是說，透過電價調漲，遏制高耗能、高排放企業的用能需求。 

換言之，即使限電或調漲電價會影響經濟增長，但從各種訊息來看，中共仍將堅定不移走上「綠色發展」道路。 

一、2001年「十五」計畫提出永續發展概念 

中共很早就強調綠色發展。舉例來說，2001年「十五」計畫裡，就透過「節約保護資源，實現永續利用」、「加強生態建設，保護和治理環境」兩個章節，闡述中國大陸在經濟發展的同時，也要重視生態。2003年，中共提出「科學發展觀」，強調經濟發展要能「全面、協調、可持續」，並「統籌人與自然和諧發展」。2006年的「十一五」規劃，則用了一整篇共五個章節，闡述如何「建設資源節約型、環境友好型社會」，內容包括發展循環經濟、保護修復自然生態、加大環境保護力度、強化資源管理，以及合理利用海洋和氣候資源；而「十一五」也將能源消耗與經濟增長之間的比例，即「能耗強度」作為指標。2010年提出的「十二五」規劃，更進一步以一整篇共六個章節，強調要「建設資源節約型、環境友好型社會」，還必須推動「綠色發展」；在內容方面除了部分延續「十一五」的章節之外，還加上應對全球氣候變化、加強水利和防災減災體系建設等內容。 

二、習近平提出的第一個五年規劃就強調「綠色發展」 

習近平2012年接任中共第五代領導人後，多次提到必須重視中國大陸的環境問題。最廣為人知的，就是他屢次提到的「寧要綠水青山，不要金山銀山」、「綠水青山就是金山銀山」。因此，2016年習近平提出擔任領導人後的第一個五年規劃時，就將「綠色發展」列為「十三五」時期的五大理念之一。 

中共認為：雖然近年來中國大陸經濟快速發展，但由於資源有限、產業附加價值不高，因而在經濟發展過程中造成嚴重的環境污染、生態破壞；在人民對清新空氣、乾淨飲水、安全食品、優美環境的要求越來越強烈的前提下，掠奪式的發展道路已難以為繼。 

為了突顯綠色發展的重要，「十三五」規劃用了七個章節，闡述如何改善生態環境：例如第四十四章「加大環境綜合治理力度」，強調要實行最嚴格的環境保護制度，強化排污者主體責任，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系；並且為了推進污染物達標排放和總量減排，要求對「中小型燃煤設施、城中村和城鄉結合區域等實施清潔能源替代工程」；第四十六章「應對全球氣候變化」，強調要「透過控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業碳排放，推進工業、能源、建築、交通等重點領域低碳發展，以控制碳排放、落實減排承諾」等。 

基於此論調，中國大陸在「十三五」時期建立了能耗雙控制度，並在全國設定能耗強度、能源消耗總量等指標，並將指標分散到各地區以作為考核。 

三、「十四五」時期加大「綠色發展」力度 

今(2021)年啟動的「十四五」規劃，「數位發展」和「綠色發展」並列發展的兩大主軸。中國大陸政府強調，過去40年，雖然中國大陸單位GDP能耗年均降幅超過4%、累計降幅近84%；但從國際比較來看，中國大陸單位GDP能耗仍是世界平均水準的1.5倍。因此，中國大陸政府不但設定「十四五」時期單位GDP能源消耗要降低13.5%，還要以年均2%左右的能源消耗增長支撐5%左右的GDP增速，讓經濟社會發展對能源消耗的依賴程度進一步降低。 

為了降低單位GDP能耗，「十四五」時期中國大陸政府將控制化石能源消耗，並提高非化石能源占能源消耗總量比重到20%左右。除此之外，有鑑於中國大陸經濟結構中第二產業比重、高耗能產業比重相對較高，工業領域能耗占全社會能耗的60%左右；因而「十四五」時期除了調整產業結構，推動第二產業比重下降的同時，拉動第三產業比重上升；與此同時，也要加快鋼鐵、有色、建材、化工等傳統高耗能行業的轉型升級。更重要的是，未來更將進一步強化和完善能耗總量和強度雙控制度，並透過改善產業結構和貿易結構加速淘汰高耗能、高排放落後產能，以銜接產業布局和能耗雙控政策。（註3） 

歸納來看，中共自「十一五」時期即設定了單位GDP能耗降低目標；「十三五」時期，再設定「能耗雙控」指標。由「十一五」開始的每個五年規劃來看，中國大陸每年的單位GDP能耗基本上都在減少（請見表2）。然而，中共也承認，「十四五」時期單位GDP能源消耗的降低要能達標，仍面臨一些挑戰：首先，中國大陸正處於工業化、城鎮化快速發展階段，居民生活、交通等領域用能持續增長，能源消耗保持剛性增長態勢；其次，中國大陸成本低、見效快的節能技術和工程已普遍應用實施，新的節能技術投資大、應用少，因而要持續挖掘節能潛力難度增大；最後，中國大陸經濟結構中第二產業比重較高，高耗能產業比重較高，再加上用能結構依然以煤炭為主，而煤炭的終端利用效率又較低，能源利用方式仍較為粗放。（註4）因此，要如何推動、甚至落實能耗雙控政策，成為中國大陸走綠色發展道路是否順利的關鍵。  

中國大陸「能耗雙控」政策及未來 

「十四五」規劃明確指出，中國大陸在2030年前要實現「碳達峰」、2060年前要實現「碳中和」。然而，若要達到「雙碳」目標，控制能源消耗「總量」和「強度」的「能耗雙控」是為關鍵。今年9月初中國大陸發改委發布的《完善能源消耗強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱「能耗雙控方案」），為未來的「能耗雙控」政策指出了方向。 「能耗雙控方案」共五節17條，重點主要在「完善指標設置及分解落實機制」、「增強能源消耗總量管理彈性」、「健全能耗雙控管理制度」等三節。茲整理重點如下（請見表3）： 

一、設置指標並差別對待 

在「完善指標設置及分解落實機制」部分，重點在中央將繼續設置能源消耗總量指標，並向各省（自治區、直轄市）分解下達目標。中國大陸中央會先以能源產出率為重要依據，綜合各地區經濟社會發展水準、發展定位、產業結構和布局、能源消耗現狀、節能潛力、能源資源稟賦、環境品質狀況、能源基礎設施建設和規劃布局、上一五年規劃目標完成情況等因素，確定各省（自治區、直轄市）能耗強度降低和能源消耗總量目標；爾後，再針對地方政府設定「基本目標」和「激勵目標」；「基本目標」為各地區必須確保完成的約束性目標，並按超過基本目標一定幅度設定「激勵目標」。 

值得注意的是，中央會預留一定總量指標，統籌應用在國家重大專案用能需求、可再生能源發展等；此外，會對能源利用效率較高、發展較快的地區給予適度的能源消耗量。 

二、控管「兩高」產業並鼓勵再生能源 

在「增強能源消耗總量管理彈性」方面，重點在中央將對國家重大專案實行能耗統籌。與此同時，管控高耗能高排放專案、鼓勵地方增加可再生能源消耗、鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標，以及推行用能指標市場化交易等。其中值得關注的是，中國大陸當局將對高耗能、高排放等「兩高」項目進行管控，手段包括行政指導、節能審查、環評審批、停止金融支援等。 

此外，地方政府增加再生能源會提供激勵；地方超額完成能耗強度降低目標，可免除中央的能耗雙控考核。 

三、引導節能並加強耗能產業審查 

在「健全能耗雙控管理制度」方面，重點在鼓勵各地區騰出用能空間，並引導居民形成節約用能的生活方式，使用高效節能產品，減少能源浪費。與此同時，實施節能審查制度，要求各省（自治區、直轄市）加強對能耗量較大，特別是化石能源消耗量大的項目的節能審查。 

值得注意的是，中國大陸當局要求地方政府對於未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，對高耗能專案進行緩批限批、新上高耗能專案須實行能耗等量減量替代。 

結論：綠色發展將是中國大陸難以回頭的必由道路 

總的來說，即使中共也曾強調「要綠水青山，也要金山銀山」。但隨著國民環保意識的提升，再加上中共意識到不能再透過消耗生態資源發展經濟，因而短期內，中共勢必透過浮動電價方式，限制「兩高」產業的用電；中長期則將透過「能耗雙控」政策的進一步推動與落實，逐步要求所有在中國大陸投資生產的企業，都必須符合綠色、環保、永續的生產方式。也就是說，未來中共將更多地要求企業生產要符合「綠水青山」的標準；低能耗、低排放、低污染、高效能、高質量、高附加價值的「三低三高」綠色發展，將是中國大陸難以回頭的必由道路。 

此外，由「全中國能源消耗晴雨表」來看，廣東、福建、江蘇這三個台商主要聚集的地區，無論是能耗強度和能源消耗總量，兩者均未達標而被列為一級預警；未來中共要如何平衡經濟發展與環境保護，其發展應密切關注。（作者為工總大陸事務組組長） 

註1 「中國1至8月新增發電不及新增用電，加強能耗雙控」2021年9月18日，中央社。 

註2 相關數據引用自中國電力網。 

註3 人民日報，「『十四五』我國單位GDP能耗降低13.5%—加快形成能源節約型社會」，2021年8月10日，中華人民共和國政府網站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/10/content_5630408.htm。 

註4 人民日報，「『十四五』我國單位GDP能耗降低13.5%—加快形成能源節約型社會」。