大陸日前通過《關於健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，強調要透過新型舉國體制攻克關鍵核心技術。大陸當局認為，目前中國大陸是一個「科技大國」，但還不是一個「科技強國」，必須透過政策上「補短板」。因此，希望透過新型舉國體制加快驅動科技，先在2020年進入創新型國家行列，到2030年躋身創新型國家前列，最後在2050年建成世界科技創新強國。對此，我政府誠應研究台灣特定產業被納入大陸新型舉國體制的可能性，並務實評估對台灣的影響與可能的衝擊。

文：黃健群

今年8月下旬，美國甫公布所謂的晶片暨科學法(Chips and Science Act)，9月上旬，大陸深化改革委員會第27次會議，即通過《關於健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》強調要透過新型舉國體制攻克關鍵核心技術。 

雖然有論者指稱，大陸此舉是針對美國晶片法而來；但實際上，新型舉國體制並非首次提出，只是近年來更頻繁的被提及，顯見中共加深對新型舉國體制的重視。 

一直以來，以美國為主的西方國家在關鍵技術即排擠大陸 

大陸當局認為，以美國為主的西方國家，長期以來即透過「歧視性出口管制」，關鍵技術排擠大陸。 

美國對中國大陸的科技圍堵，舉例來說：1993年以美國、俄羅斯為主的國際空間站(International Space Station) 計畫啟動時，美國即以國安理由，不允許任何含美國零件的衛星交給中國大陸發射。2007年中國大陸申請加入，希望成為國際空間占第17個參與國時，2011年美國又通過所謂的《沃爾夫法案》(Wolf Act)，禁止中國大陸參與美國任何的航天活動。又1996年由33國簽訂的《瓦森納協定》(Wassenaar Arrangement)，明確的限制了對非協定國的商品和技術出口。除了22類軍品，其他9大類的科技商品，都受限於《瓦森納協定》，沒有美國同意不得出口給中國大陸。形成對中國大陸的科技進口箝制。 

此次美國通過的晶片法案，事實上即是美國在關鍵核心技術對中國大陸的進一步封鎖；事實上，不只晶片，包括IC設計的EDA軟體、高階圖形處理器(GUP)等，都逐步被美國列入管制的關鍵技術。換言之，美國和大陸或許在投資、貿易無法完全脫鉤，但在科技領域，美國逐步擴大脫鉤的力道。 

舉國體制是大政府體系下的資源配置與路徑選擇 

1949年中共建政後，為擺脫一窮二白，強調「集中力量辦大事」；針對重點工業項目集中國家資源，讓大陸得以由農業國家快速趕超為工業國家。而這源自蘇聯的舉國體制，主張將資源集中在某些特定領域，以取得成績；此由政府主導資源的發展方式，其目的是維護國家利益；因此，資源分配過程必然犧牲部分人的利益。 

有論者認為：大陸的「舉國體制」是一種計畫經濟。但有大陸學者強調，舉國體制屬於政治體制，本質上是一種組織體系的制度安排；而不論是市場經濟或計畫經濟，都屬於機制模式，是對經濟生產各種資源要素的優化配置方式；體制並不等於機制；因此，舉國體制不能化約等同於市場經濟。然而，既然是「集中力量辦大事」，生產資料、資源就必須由政府統籌分配；同時，政府也必須決定哪些是該辦的大事；因而從實踐層面來看，舉國體制可說是大政府體系下的資源配置與路徑選擇。 

此次《意見》提到的「新型舉國體制」， 2015年習近平在針對「十三五規劃建議」的說明時，就談到「發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢」以「體現國家戰略意圖的重大科技專案」；2019年後，習近平更密集的提到新型舉國體制，甚至強調要「發揮新型舉國體制優勢」，以「強化關鍵環節、關鍵領域、關鍵產品保障能力」。 

新型舉國體制算政治帳、也算經濟帳 

新型舉國體制何「新」之有？有大陸學者認為：首先，環境新。新型舉國體制強調的是政府、市場、社會的有機結合，政、產、學、研之間的協同共振；其次，形勢新。新型舉國體制要透過整合國內外資源，完成戰略目標；最後，階段新。中共認為，大陸科技創新已由落後逐漸進入跟跑、並跑、領跑三跑並存的新階段，在領跑領域要進一步擴大領先優勢；在並跑領域，要形成領先優勢；在跟跑領域，實施非對稱戰略創造新的比較優勢、彎道超車。 

也就是說，中共認為：大陸已和全球經濟產業高度融合；因此，新型舉國體制必須鑲嵌在全球產業、科技競爭的脈絡下，針對產業發展，一方面政府由主導轉向引導；另一方面，揚棄過去偏重生產、技術、而忽略經濟效益的問題。簡單來說，舉國體制是算「政治帳」，就算投入資源的方式或回報不符合市場規範，甚至為了達到設定的國家目標（例如兩彈一星），即使犧牲經濟、犧牲民生，都可被接受；但「新型」的舉國體制，雖然同樣由政府設計體制、分配資源，但其生產及成果必須符合市場規律；換言之，即是「政治帳」、「經濟帳」兩本帳都算。 

新型舉國體制要攻關哪些關鍵核心技術 

大陸再強調新型舉國體制，主要是「攻關關鍵核心技術」；根據大陸學者分析，應評估「缺什麼」、「差在哪」。 

目前大陸關鍵核心技術缺少及落後，主要包括科技領域「卡脖子」、基礎科學研究的弱點依然突出、內需潛力難以有效轉化為關鍵核心技術研發的動力，以及是科技創新的組織方式面臨新的要求。 

在科技領域「卡脖子」方面：大陸學者認為，大陸科技領域問題，主要存在關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新等基礎理論研究、面向產業發展不足等問題。一些產業鏈的部分關鍵環節依賴國外供給，存在產業鏈、供應鏈斷鏈風險；在基礎材料、關鍵零組件等關鍵共性技術領域，大陸與先進國家的差距也比較大。此外，由於大陸市場需求和資料積累缺乏、產業生態體系不完善，再加上大陸工業企業「重應用、輕研發」的觀念較重，造成了大陸工業軟體企業競爭力不足等問題。例如IC設計必須使用的EDA軟體。 

在基礎科學研究弱點方面：大陸學者認為，大陸重大原創性成果缺乏，底層基礎技術、基礎工藝能力不足，工業母機、高端晶片、基礎軟硬體、開發平台、基本演算法、基礎零組件、基礎材料等方面的瓶頸都還是存在，大陸關鍵核心技術受制他人的局面沒有得到根本性改變。大陸學者指出，越往產業鏈、價值鏈上游延伸，大陸產業的自主可控能力就越弱、一些環節的自給率就越低。 

在內需潛力難以有效轉化為關鍵核心技術研發動力方面：大陸雖然有所謂「超大市場規模」為科技創新提供應用場景和發展空間，但一方面基於對新產品、新技術的擔憂，使得一些企業對使用新產品新技術的意願不強，新產品新技術也難以獲得市場認可，以致新創企業難以通過新產品新技術獲得研發資金；致使大陸產品集中在中低端。另一方面，一些領域的相關政策、管理方法尚不能完全適應市場需求，直接影響企業的整體利潤、研發投入和可持續發展能力。 

在科技創新的組織方式方面：大陸學者指出，隨著科技的革命和產業的變革，關鍵核心技術攻堅越來越取決於產業鏈生態系統的完整性和開放性。特別是數位技術的快速發展，促成了以消費者為中心的商業變革；使得使用者在關鍵核心技術攻堅中扮演著重要角色，形成了用戶參與的新價值創造模式。此外，數位科技時代數據的快速、無障礙流動，挑戰既有資源配置的組織、協調模式；也影響了產業的管理流程和評價標準。 

大陸學者指出，要解決上述問題，要從幾個方面著手： 

首先，利用大陸超大規模市場優勢，作為攻克關鍵核心技術攻的支撐。重點在推動內需潛力有效轉化為科技創新動力。具體做法，則是強化供給側結構性改革，並注重需求側管理，為突破關鍵核心技術營造良好環境；也就是加強「以新應用創造新需求、以新需求帶動新技術」思維，為有影響力和產品應用意願的行業領域提供試用機會，有效引導、釋放、擴大對關鍵產品的消費需求。換言之，就是加強市場的作用，透過市場力量引領關鍵環節、關鍵領域的關鍵產品應用。 

其次，要提升關鍵核心技術攻堅的整體效能。從國家重大戰略需求和關鍵科技問題出發，加強對未來科技發展和應用趨勢的研判，確定、部署科技創新方向和重點。具體來說，就是要針對關鍵產業超前部署，梳理產業鏈上下游每一環節、生態圈中各利益相關者的情況，彙集和整理行業需求、重大成果、特色資源、重要主體和科技政策等資訊，整理影響行業領域創新發展的關鍵技術清單、配套缺項清單和重大問題清單，提出優先次序，評估並組織力量開展研究、協同攻關。 

最後，透過政策引導，讓產業鏈上下游企業合作。大陸學者認為，要透過建立市場化、多層次的產學研協同創新體系，組建研發聯盟，才能有效解決「卡脖子」問題。因此，具體方式是布建一批重大創新平台，加快強化關鍵環節、關鍵領域、關鍵產品的保障能力。與此同時，科技創新的相關政策要「接地氣」。 

以「揭榜掛帥」作為新型舉國體制的實踐 

上述無論是利用大陸超大規模市場優勢、提升關鍵核心技術攻堅的整體效能，或讓產業鏈上下游企業合作，都屬於結構性問題，非一朝一夕可完成。因此，2016年，大陸開始提出「揭榜掛帥」制度，以作為新型舉國體制下的具體實踐。 

2021年大陸政府工作報告也提到，「改革科技重大專項實施方式，推廣『揭榜掛帥』等機制」；「十四五」規劃綱要則提及，「改革重大科技專案立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權，推行技術總師負責制，實行『揭榜掛帥』、『賽馬』等制度。 

大陸當局強調，「揭榜掛帥」是應對複雜國際環境和激烈科技競爭的必然選擇。所謂的揭榜掛帥，就是政府提出要攻克的重點產業科研項目，並設立激勵機制，科研單位、學校、企業衡量自身能量「自行揭榜」，政府的態度則是「誰能幹就讓誰幹」；照大陸當局的說法，就是「能者上、智者上、誰有本事誰上」，是用市場競爭來激發創新活力的一種機制。 

近年來，大陸各地已有不少項目，透過揭榜掛帥方式實踐。大陸國改革表示，包括量子資訊、星際探測，以及涉及能源安全、糧食安全和產業鏈供應鏈安全「卡脖子」等引領未來發展的關鍵性重大攻關項目，要發揮新型舉國體制作用，按照「揭榜掛帥」的要求推進。 

一般認為，大陸在晶片製造、人工智慧、太空領域、航空領域等技術仍是「跟跑」美國；但在超級計算機、人工智能AI、無人機、網際網路商務支付、風洞技術、量子技術、雷射、造島技術⋯等諸多方面，已經「領跑」全球；至於動力電池，則由跟跑、並跑逐漸到領跑。此次大陸深改委強調新型舉國體制，就是為西方國家持續的科技封鎖作準備；中共一再強調，必須丟掉幻想，關鍵核心技術「要不來」、也「買不來」。因此，未來大陸將勢必針對大陸產業、經濟攸關國家安全的重點領域，透過新型舉國體制，尋求突破口。 

政府應評估大陸新型舉國體制的可能發展及對台灣影響 

大陸當局認為，大陸近代落後的主因是科技落後。20世紀末，以美國為主的西方國家，帶動的全球科技革命所引發的產業變革，讓中共更意識到，科技的發展不但會「引發國際產業分工重大調整」，而且還會「重塑世界競爭格局、改變國家力量對比」。因此，雖然中共認為全球科技革命對中國來說是「差距拉大的嚴峻挑戰」，但同時也是「趕超跨越的歷史機遇」。 

大陸當局強調，過去40年以來，對廉價勞動力、土地等生產要素的過度依賴，使得中國經濟呈現以規模擴張主導的粗放式增長；造成中國產品附加價值低、長期處在全球產業鏈中低端。在這樣的增長方法逐漸無以為繼的此刻，大陸當局希望透過以科技為主的發展模式，以「提高社會生產力」，並藉此創造新的產業、就業模式。 

但大陸當局認為，目前中國大陸是一個「科技大國」，但還不是一個「科技強國」；必須透過政策上「補短板」。因此，希望透過新型舉國體制加快驅動科技，先在2020年進入創新型國家行列；到2030年，躋身創新型國家前列；最後，在2050年建成世界科技創新強國。 

此次新型舉國體制，最值得關注的，除了揭榜掛帥制度，還有對市場引導力量的重視；更值得注意的是，大陸學者強調，由於全球產業鏈分工已非常精細的情況下，任何一個單一國家，都很難完全掌握生產鏈、特別是科技產品的每一個部分。因此，新型舉國體制要善用國外的力量；新型舉國體制絕不能變成「閉關鎖國」。 

然而，即使新型舉國體制強調讓市場發揮決定性作用，但這帶有戰時動員特色的發展模式，要如何避免官僚系統干擾市場？同時，又要如何避免企業、科研單位為取得獎勵，不顧自身條件掛帥而造成政府大量資源的浪費？這些都是新型舉國體制實踐時必須克服的難題。 

總的來說，中共透過舉國體制推動產業與科技創新，雖有不少失敗案例；但也創造出一些領跑全球的項目。事實上，在此次深改委提出的《意見》中，大陸當局強調，首次在月球背面巡視探測、首次實現了大陸自外太空天體採樣返回的大陸嫦娥四號、嫦娥五號人類航天器，以及北斗衛星導航系統、天宮空間站、火星探測車祝融號等，都是新型舉國體制的實踐。因此，我政府除了應持續關注大陸明訂要攻關的關鍵核心技術和項目；同時，應研究台灣特定產業被納入大陸新型舉國體制的可能性；更重要的，是務實評估大陸新型舉國體制的可能發展，以及對台灣的影響與可能的衝擊。（作者為工總大陸事務組組長）