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大陸提出「一帶一路」倡議，迄今已經十年。因此，大陸於10月10日發表了《共建一帶一路：建構人類命運共同體的重大實踐》白皮書，並在10月17-18日於北京舉辦第3屆「一帶一路」國際合作高峰論壇。近年來「一帶一路」面臨不少質疑。主要為是否為共建國家帶來債務陷阱？是否為強權擴張？以及陸路是否有效益？「一帶一路」十年，達成了什麼目標？更重要的是，未來所謂的「一帶一路2.0」，又將呈現怎樣的面貌？這是本文要回答的問題。
文：黃健群
自2013年大陸提出「一帶一路」倡議，迄今已經十年。因此，大陸不但於10月10日發表了《共建一帶一路：建構人類命運共同體的重大實踐》白皮書（以下簡稱「一帶一路」白皮書），還在10月17-18日於北京舉辦第3屆「一帶一路」國際合作高峰論壇。
由於10月初加薩走廊戰火引發全球震驚；且另一場地緣衝突的要角俄羅斯總統普丁亦會赴北京；因而此次的「一帶一路」高峰會，特別引發關注。
根據大陸官方資料，2017年5月14日第1屆「一帶一路」高峰論壇，有29個國家的元首和政府首腦出席，140多個國家和80多個國際組織的1,600多名代表參會；2019年4月25日舉辦的第2屆論壇，則有38個國家的元首和政府首腦及聯合國秘書長、國際貨幣基金組織總裁等40位元首領導人出席圓桌峰會，超過150個國家、92個國際組織的6000餘名代表參會；此次的「一帶一路」高峰會、大陸強調今年最重要的主場外交，則有151個國家和41個組織代表前往北京赴會，註冊參與者超過萬人。
「一帶一路」十年，達成了什麼目標？又遭遇了那些挑戰？更重要的是，未來所謂的「一帶一路2.0」，又將呈現怎樣的面貌？這是本文要回答的問題。
十年成就？檢視「五通」成效
大陸官方強調，「一帶一路」秉持的原則是共商、共建、共用。合作重點，則聚焦在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等「五通」。
大陸的傳統經濟發展思維是「要致富、先開路」；因此，「五通」最重點、也最具體的計畫就是以基礎建設為主的「設施聯通」。由於「一帶一路」沿線國家交通設施普遍不發達，並且高山、沙漠、河流阻隔，貨物、人員往來都相當不便，因而「一帶一路」第1階段以「設施聯通」為主，基礎建設通了之後，才有所謂的「貿易暢通」。「一帶一路」白皮書盤點了十年來「五通」的成果：
一、政策溝通：與超過八成建交國建立溝通管道
大陸當局指出，十年來，大陸已與152個國家、32個國際組織簽署了200多份共建「一帶一路」合作文件，覆蓋中國83%的建交國，遍布五大洲和主要國際組織。大陸強調，其透過元首外交、政府溝通、地方和部門政策協調，以及企業、社會組織專案合作等為載體，建立了多層次、多平台、多主體的常規性溝通管道。
二、設施聯通：中歐班列最為顯著
大陸當局強調，十年來和六大國際經濟合作走廊建設和周邊基礎設施（即所謂的「六廊六路多國多港」）互聯互通，成功建設了中歐班列、西部陸海新通道、中老鐵路、雅萬高鐵、匈塞鐵路、比雷埃夫斯港等標誌性專案，發揮了重要輻射帶動作用。其中最重要的中歐班列，迄今運行線路已達84條，通達歐洲25個國家的211個城市。基礎設施建設不僅是交通設施，還包括油氣管道、輸電網、跨境光纜建設等。
三、貿易暢通：依託自貿協定，擴大貿易量能
根據大陸方面統計，2013-2022年，其與共建國家進出口總額累計19.1兆美元，年均增長6.4%；與共建國家雙向投資累計超過3800億美元，其中大陸對外直接投資超過2400億美元，在共建國家承包工程新簽合同額達到2兆美元、完成營業額為1.3兆美元。2022年，大陸與共建國家進出口總額近2.9兆美元，占同期大陸外貿總值的45.4%，較2013年提高了6.2%；大陸民營企業對共建國家進出口總額超過1.5兆美元，占同期大陸與共建國家進出口總額的53.7%。
此外，為消除「一帶一路」沿線國之投資、貿易障礙，加速投資便捷化之進展，大陸迄今已和28個國家和地區簽署21個自由貿易協定(FTA)，和135個國家和地區簽訂了雙邊投資協定；與112個國家和地區簽署了避免雙重課稅協定；與35個共建國家實現「經認證的經營者」(AEO)互認；與14個國家簽署協力廠商市場合作文件。
四、資金融通：為人民幣國際化奠定基礎
大陸當局指出，自2014年亞洲基礎建設投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB；簡稱「亞投行」）成立到2022年，會員國從57個增長到106個，累計批准項目202個，融資額超過388億美元。同樣於2014年成立的絲路基金，截至2022年底，承諾投資金額超過200億美元，專案遍及60多個國家和地區。此外，截至2022年底，大陸已在17個共建國家建立人民幣清算安排。
五、民心相通：改善共建國的生產及生活條件
大陸當局指出，「一帶一路」將以軟實力的基建為主，例如人文、教育、醫療等方面的相通，進而改善該地區生產及生活條件。依大陸數據，十年來大陸企業在共建國家建設的境外經貿合作區已為當地創造了42.1萬個就業崗位；培訓相關人才1萬多人。大陸指稱：預計到2030年，共建「一帶一路」可使相關國家760萬人擺脫極端貧困、3,200萬人擺脫中度貧困，將使全球收入增加0.7%至2.9%。
十年反思？聚焦三大質疑
大陸歸納上述「五通」，強調「一帶一路」是包含基礎設施的「硬聯通」、規則標準的「軟聯通」，以及與共建國家人民的「心聯通」。然而，近年來「一帶一路」也面臨不少質疑。主要為是否為共建國家帶來債務陷阱？是否為強權擴張？以及陸路是否有效益（請見表1）？
一、是否為債務陷阱？
對「一帶一路」首要的質疑，即是這個所謂的「中國版馬歇爾計畫」造成多國債台高築；論者指控：大陸利用不透明的貸款條件，向「一帶一路」國家提供基礎設施融資，在後者無力償還債務時，獲取其軍事或戰略資源。
由於大陸邊境的許多亞洲國家缺乏基礎建設；因此，對這些國家而言，大陸願意投資建設基礎設施，自然樂觀其成。但由於這些基礎建設的投資，多未考量市場需求，因此容易會落入低效投資。再者，這些周邊國家政局動盪，政權輪替頻繁，每次換新政府，各種投資承諾都要重談。
英國廣播公司(BBC)指出，負債累累的開發中國家，因積欠大陸的外債以利率更高的商業援助居多，再加上美國聯邦準備理事會(Fed)大幅升息，導致融資成本驟增，以及背債國財政管理欠佳等因素，相繼陷入債務危機；包括寮國、斯里蘭卡、吉布地、衣索比亞、希臘等都呈現這樣的狀況。因此，歐美國家一再批評「一帶一路」是大陸設置的「債務陷阱」。事實上，面對這些壞帳，大陸去年8月曾免除總額約莫逾1,400億美元，包括非洲等17國23筆債務。（註1）有論者認為，這對經濟面臨下行壓力的大陸來說，將是雪上加霜。
然而，大陸學者卻認為，「一帶一路」項目會為沿線國家帶來債務陷阱的言論，多是一些印度、美國、澳大利亞等國的學者、官員、媒體，將經濟問題政治化的結果。大陸學者強調，其在對「一帶一路」的「債務陷阱外交論」進行研究後，除得出「一帶一路」是「餡餅」而非「陷阱」的結論外，還發現了四個現象，包括：一、炒作「中國債務陷阱論」的沿線國家政界人物最終選擇加強與大陸合作。例如斯里蘭卡、馬來西亞；二、大陸對沿線國家的投資注重長期經濟收益。其認為，基礎建設投資本來回報周期就較長，因此不能只看短期利益；三、債務國家向大陸貸款修建基礎設施，長遠是為了向西方還債；換言之，「一帶一路」沿線國家的債務，主要是來自西方國家、多邊金融機構此前的借款；四、美國大幅升息、新冠肺炎疫情，才是造成這些沿線國家的債務問題的主因。（註2）
無論是否為債務陷阱，對大陸來說，「一帶一路」確實為大陸帶來了財政上的負擔。因此，大陸去年已開始強調，要加強對「一帶一路」的風險控制。
二、是否為勢力的擴張？
有論者指稱，大陸的「一帶一路」倡議，只是想擴張大陸的國際勢力。
「一帶一路」的戰略想定，主要是希望透過「面向海洋」轉往「面向陸地」，強化與中亞、西亞，以及歐洲的聯繫，以突破美國的包圍網。由於美國自歐巴馬以來，推動了重返亞洲(Pivot to Asia)，限縮了大陸往太平洋發展的空間，（註3）基於此，有評論認為，大陸當局是希望透過「一帶一路」實現對美的「戰略突圍」。舉例來說，「21世紀海上絲綢之路」是希望拉攏東南亞與南亞地區國家；「絲綢之路經濟帶」，則是為了反制2011 年美國在中東和中亞推動的「新絲綢之路」(NewSilk Road)，除了預防該區域政治權力的更迭和動亂風險，並抵禦所謂暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力等三股勢力東侵。與此同時，大陸當局也可因應阿拉伯世界動盪局勢，轉移中歐貿易路線。（註4）然而，這樣的戰略轉向，對以美國為主的西方國家來說，卻視為一種勢力的擴張；因此，透過「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)延伸的「印太經濟框架」(IPEF)、「重建更好世界計畫」(B3W)、「全球基礎設施與投資夥伴關係」(PGII)等策略，圍堵並抗衡大陸。
此外，雖然大陸一再強調「一帶一路」要「民心相通」；但「一帶一路」是大陸由上而下的大戰略，許多共建國都施行民主制度，政府決策必須顧及社會反應，且媒體監督下資訊相對透明，以致「一帶一路」的成效被再三檢視。且由於一些共建國家的民眾並未感受「一帶一路」帶來的經濟果實，且因為國內重要的基礎設施落入大陸企業手中，因此質疑「一帶一路」是經過包裝的新殖民主義。例如近來表示要退出「一帶一路」的義大利，且不論大陸控制義大利基礎建設所造成的國安疑慮；就經濟來看，雖然義大利參加「一帶一路」後對大陸的出口增長；但相較大陸出口義大利，仍有相當大差距。因此義大利外交部長才說沒從「一帶一路」得到多少好處。
三、陸運是否能取代海運？
「絲綢之路經濟帶」要以陸運取代海運。然而，陸運雖然運輸單價較低，但若加上鐵路的鋪設、維護等成本，以及陸運每次集裝箱的量遠少於貨運等等因素，陸運目前要完全取代海運，仍有困難。因此，亦有論者質疑陸運的效益，其指出問題包括：
1、線路相互競爭。中歐班列都由地方政府營運，缺少總體布局與系統設計，以致造成班列運行線路重合或相近、班次過多等問題，造成資金、資源和運力的浪費。部分中歐班列更形成惡性競爭。再加上運價未能統一，各班列各自為政，很難獲得國際段運費和通關的優惠和便利；
2、貨源分散、國際返程貨源少，無法形成規模經濟。2014 年「中歐班列」運營才開始實現國際返程，2017 年返程班列數仍僅為去程的一半；雖然2023年上半年，中歐班列開往歐洲的為4620列、載貨49.9萬標箱，回程為4021列、43.7萬標箱，列車數和貨箱差距已經縮小；但由於貨物價值因素，歐洲透過中歐班列對大陸仍呈現貿易逆差，目前仍然難以達到雙向運輸平衡；
3、物流通道聯通不暢、運行成本高。由於各國之間鐵路軌距不同，因此中歐班列都需要換軌。（註5）此外，中歐班列到中國境外速度不高、通關便利性仍然不夠、收費標準不統一，種種原因，致使其運營成本仍遠高於海運；
4、仍依賴政府補貼。目前開行的中歐班列仍依賴政府的補貼。在此前提下，許多班列的運輸成本才勉強等於海運，或略高於海運但節約時間。如果取消補貼，所有中歐班列都很難維持運營。
結論：下一個十年？「一帶一路2.0」的想望
大陸並不是沒有意識到上述問題的存在；隨著大陸經濟下行壓力的增大，大陸開始強調「高質量」來共建「一帶一路」。事實上，「一帶一路」白皮書就指出，未來要著重在以網路為主的基礎設施的互聯互通，藉此強化大陸與共建國家在資訊基礎設施、智慧城市、電子商務、遠端醫療、「互聯網+」等領域深度合作；除此之外，要加速推動跨境電商，並新簽或續簽雙邊貨幣互換協議及推動人民幣直接交易市場。
有評論在今年「一帶一路」峰會召開前，就透過分析「一帶一路」白皮書，歸納出大陸「一帶一路2.0」的策略方向：（註6）
首先，加速標準輸出，以突破美國科技封鎖。大陸將加大「數位絲綢之路」、「科技絲綢之路」等策略力度，向外推廣大陸的技術標準或系統，藉此抗衡以美國為主的西方陣營的「去中化」脫鉤斷鏈，以維繫大陸在全球供應鏈的關鍵地位。過於聚焦硬體的基礎建設，逐步轉到其他領域的開展。
其次，擴大跨境電商，促成人民幣國際化。由於「一帶一路」國家對大陸過多的債務積累，阻礙了人民幣國際化推進。隨著大陸未來對帶路國家大規模基礎建設投資的降低，並擴大跨境電商在「一帶一路」的比重時，將為人民幣國際化的推進增加新的動能。
最後，強化文化交流，塑造大陸正面形象。為化解國際輿論對大陸新殖民主義的批評，大陸將強化文化層面的交流，透過文化交流、體育活動、旅遊往來等軟實力的浸潤，提高「一帶一路」國家人民對大陸的認同感。
事實上，由習近平在此次峰會公布的「一帶一路」八項行動來看（請見表2），這樣的預測基本上相當準確。大陸當局強調，「一帶一路」的下個階段將從「大寫意」到「工筆劃」，在高質量共建「一帶一路」的戰略轉向後，未來雖然還是會推進以基礎設施為主的「硬聯通」，但更強調以共建標準為主的「軟聯通」，甚至是民間社會文化交流的「心聯通」。
然而，雖然大陸當局已指出「一帶一路2.0」的戰略方向，但大陸學者認為，迄今還沒有一個完整的方案。可以預見的是，「一帶一路」的下個階段，勢必要有更務實的規劃、更細膩的操作，以及更實質的互惠。否則，對大陸來說，「一帶一路」不但將成為「錢坑」，更可能成為以美國為主的西方國家擴大圍堵的目標。
「一帶一路」歷經十年，對大陸來說，是一次確認方向、盤點資源、調整策略的時機。值此全球政治、經濟動盪紛亂之際，大陸希望透過「一帶一路」實踐的「人類命運共同體」理念，如果能夠真正落實，對大陸乃至對全球來說，仍不失為一次共榮的契機；後續如何？或許下一個十年可見分曉（作者為工總大陸處處長）。
註1 中央社，「中國一帶一路滿十年 專家稱失敗又造成債務陷阱」（2023年9月12日），經濟日報。
註2 詳見梁海明、馮達旋，「一帶一路債務陷阱論是虛構而非事實」（2023年9月21日），點新聞，https://www.dotdotnews.com/a/202309/21/AP650c2166e4b0449c0b5d7e1b.html。梁海明為海南大學「一帶一路」研究院院長，馮達旋為海南大學「一帶一路」研究院名譽院長。
註3 例如推行「巧實力」外交，強化「美日安保」，拉攏日、韓、菲、澳等國構築「三條島鏈」，介入東海、南海主權爭議問題，駐軍澳大利亞，重返菲律賓等。請見鲍志成，「習近平『一帶一路』戰略構想背後的深意」（2016年3月31 日），人民論壇網，http://study.ccln.gov.cn/fenke/zhengzhixue/zzzgwj/291733.shtml。
註4 梅新育，「新絲綢之路的深意」（2013 年12 月20日），中華人民共和國國史網，http://www.hprc.org.cn/leidaxinxi/zz/201312/t20131220_259011.html。
註5 說是換軌其實就是換車。由於大陸是國際標準寬度1435毫米，俄羅斯是1524毫米，中歐班列行經俄羅斯時，必須將國際標準的窄軌列車換成俄羅斯標準的寬軌列車。這樣一來，就需要工作人員把窄軌列車上的貨櫃貨櫃，全部吊裝到寬軌列車。64個標準貨櫃，大概耗時一個半小時。
註6 社論，「從『一帶一路』戰略轉向 評議全球政經發展」（2023年10月12日），工商時報，https://www.ctee.com.tw/news/20231012700046-439901。
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