最近中國大陸產能過剩問題成為全球熱議的話題。即使是對與中國大陸合作抱持正面態度的意見領袖，例如德國總理蕭茲，雖然表態不樂見歐盟對中國大陸生產的電動車課徵傾銷稅，但亦強調中國大陸不應有傾銷、生產過剩、智慧財產侵權等不公平競爭行為。事實上，蕭茲的說法正點出問題的關鍵：因為任何以出口為主的國家，都是國內產能超過本國需求，才會將產品出口到他國；因此，關鍵並非是否為出口大國，而是「是否符合市場規範」？但顯然大陸當局和歐美的看法，有相當的歧異。

文：黃健群

最近一段時間，中國大陸產能過剩問題成為全球熱議的話題。即使是對與中國大陸合作抱持正面態度的意見領袖，例如德國總理蕭茲(Olaf Scholz)，雖然表態不樂見歐盟對中國大陸生產的電動車課徵傾銷稅，但亦強調中國大陸不應有傾銷、生產過剩、智慧財產侵權等不公平競爭行為。事實上，蕭茲的說法正點出問題的關鍵：因為任何以出口為主的國家，都是國內產能超過本國需求，才會將產品出口到他國；因此，關鍵並非是否為出口大國，而是「是否符合市場規範」？但顯然大陸當局和歐美的看法，有相當的歧異。因此，中國大陸產能過剩這個議題，勢必將成為美歐和中國大陸新一輪角力的開始。 

事件過程：美歐對中國大陸商品課徵額外關稅 

今年4月4-8日，美國財政部長葉倫(Janet Yellen)繼2023年7月後，再度訪問中國大陸。葉倫表示，此行主要是希望進一步消弭美、中之間持續升級的貿易爭端；她強調，中國大陸長期以來經濟失衡的關鍵在於消費不振，但中國大陸當局卻仍針對電動車(EV)、太陽能板、鋰離子電池等特定產業進行「大規模投資」，以致出口量激增產生外溢效應，威脅了美國企業及就業前景。4月底，葉倫在華盛頓參加「全球年度峰會」時，除了再度表示中國大陸經濟仍處於發展階段，其消費支出在國內生產總值中所占比例較低，因此有必要支持國內需求，特別是促進消費；更重要的是，如果中國大陸不解決產能過剩問題，美方將予以遏制。 

無獨有偶，德國總理蕭茲(Olaf Scholz)於4月中旬赴中國大陸訪問，同樣也提到產能過剩問題。他雖然表示德國市場歡迎中國汽車、也認為中國汽車總有一天會輸入德國和歐洲；但他也強調，競爭必須公平，不應存在傾銷、產能過剩、侵權等問題。 

時序來到5月14日，美國由總統拜登宣布，根據所謂的「301條款」，針對中國大陸出口美國、價值180億美元的七大產品加徵關稅，包括電動車由原來的25%增加到100%；鋰電池由原來的7.5%增加到25%；電池零件由原來的7.5%增加到25%；太陽能組件由原來的25%增加到50%；半導體由原來的25%增加到50%；醫療產品由原來的0-7.5%增加到25%-50%；港口起重機由原來的零關稅增加到25%；鋼鐵、鋁產品由原來的0-7.5%增加到25%%。美國政府指出，中國大陸的強制技術轉移和竊取智財權使其控制了全球70%、80%甚至90%的生產，這些生產是美國的技術、基礎設施、能源和醫療保健所需的關鍵投入，給美國的供應鏈和醫療保健造成不可接受的風險。（註1）美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)則表示，需要採取更多行動，來解決中國大陸技術轉讓政策和做法對美國工人和公司造成的損害。 

雖然美國大動作對中國大陸課徵關稅，但上述產品僅占中國大陸對美出口總額的5.9%，占中國大陸出口總額不足1%；許多機構評估後都認為，短期內影響有限。且以被課徵100%關稅的電動車來說，2023年中國大陸主要出口市場在歐洲，占比50.27%，美國只占0.97%。因此，一般認為，美國此舉主要是要給歐盟壓力，讓歐盟能繼美國之後，也對中國大陸課徵關稅。 

去年9月13日，歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)在歐洲議會發表任內最後一次國情諮文時表示，因為中國大陸巨額補貼、人為壓低價格，以致全球市場充斥著廉價的中國電動汽車，也扭曲了歐洲市場秩序，因此宣布將對中國大陸電動汽車發起反補貼調查。然而，由於德國不少汽車在中國大陸生產，且與中國大陸有相當緊密的雙邊貿易關係；因此德國對於歐盟可能對中國大陸課徵額外關稅，態度相對保留；例如德國交通部長維辛(Volker Wissing)表示，他堅決反對歐盟對中國大陸汽車製造商徵收可能的懲罰性關稅；德國汽車工業亦明確表示，反對對中國大陸電動車徵收懲罰性關稅。 

今年5月5日到10日，中國大陸國家主席習近平赴法國、塞爾維亞、匈牙利三國進行國是訪問；不少專家分析認為，在美歐都可能針對中國大陸課徵額外關稅的敏感時刻，習近平此行目的，一方面是為了分裂歐洲與美國，另一方面是透過與法國關係的強化分化歐盟，以維護中國大陸的經貿利益。事實上，5月6日習近平、法國總統馬克宏、歐盟執委會主席馮德萊恩在巴黎愛麗舍宮舉行了中法歐領導人三方會談，會議中馮德萊恩指陳中國大陸生產的電動車和鋼鐵等受到大量補貼的產品正大量湧入歐洲，世界無法吸收中國大陸的過剩生產；但習近平則表示，無論是從比較優勢還是從全球市場需求的角度來看，都不存在所謂的「中國產能過剩問題」。 

在各說各話中，隨著歐洲議會結果出爐，歐盟執委會副主席席納斯（Margaritis Schinas）6月12日宣布，自7月4日起，在既有的10%關稅上，對於三家參與抽樣調查的中國大陸電動車加徵臨時反補貼關稅：比亞迪加徵17.4%，為27.4%；吉利汽車加徵20%，為30%；上汽集團加徵38.1%，為48.1%；對於其他未被抽樣但配合調查的企業，加徵稅率為21%；不配合調查的企業，加徵稅率為38.1%。也就是說，中國大陸電動車出口歐盟，將被課徵27.4-48.1%關稅。 

雖然根據市場估算，即使被加徵關稅，但中國大陸輸歐電動車仍能保有一定利潤；且有分析指出，歐盟此次宣布的為「臨時性關稅」，最終措施在11月4日才會公布；因此，中國大陸仍積極透過各種管道與歐盟磋商。此外，有歐洲投資銀行評估，若歐盟最終的裁定仍對中國大陸出口歐盟電動車加徵關稅，將影響利潤不高的中國大陸電動車業者出口歐盟，但仍有足夠利潤的龍頭車企，仍有一定空間抵銷關稅衝擊；同時，中國大陸汽車行業龍頭可能會加快在歐盟的在地化組裝。但中國大陸將商品傾銷全球的「中國衝擊2.0」，確實已經引發美歐國家警惕。 

歐美觀點：中國大陸產能過剩將造成「中國衝擊2.0」 

事實上，「中國產能過剩」並非新議題，自中國大陸加入WTO後，在優勢生產要素成本下，製造大量商品銷往全球；雖然讓全世界得以享受大量的廉價商品，但西方先進國家生產基地外移到大陸的結果，影響了歐美的就業。這樣的「中國衝擊1.0」，雖然讓中國大陸成為世界上最重要的出口大國，但也成為多年來全球被祭出反傾銷調查最多的國家。 

歐美國家認為並指控：在WTO規範下，國際貿易必須符合非歧視、互惠、自由化、透明等原則；然而，中國大陸一方面無視並規避WTO規則，且採取不公平、補貼、侵犯智慧財產權等非市場與扭曲的貿易政策；與此同時，長期以來以出口而非消費作為經濟增長的模式，雖然創造了巨大貿易順差，但也損害了他國利益。 

因此，歐美國家認為，近年來中國大陸電動汽車、鋰電池和太陽能電池等「新三樣」出口的大增是過剩產能的傾銷，這將對歐美造成更為嚴重的「中國衝擊2.0」。 

2008年諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家保羅?克魯曼(Paul Robin Krugman），今年5月16日在紐約時報發表的《做好準備，第二次「中國衝擊」來了》文章指出，多數經濟學家認為，20世紀90年代來自低工資國家的進口是美國收入不平等加劇的原因之一，但這並非主要原因。但如果經濟持續低迷，需求不足，無法產生充分就業，那麼貿易逆差可能具有破壞性。也就是說，對美國而言，在中國進口激增的最初時期，這並不是一個大問題，2008年全球金融危機後，美國就業狀況持續低迷多年後，所謂的「中國衝擊1.0」就成了問題。克魯曼引用其他學者研究指出，從1990年到2007年，由於進口來自中國製造產品，以致美國大約150萬美國製造業工人被取代；雖然以美國來說，每月大約有150萬工人因為這樣或那樣的原因被裁員或解僱，也就是說從全國範圍來看，這個數目並不大；但對一些高度本土化的行業來說，例如傢俱業，進口中國產品造成的就業損失是毀滅性的。更重要的是，克魯曼質疑：隨著中國大陸長期以來房地產的快速增長，掩蓋了中國大陸消費者支出在國民收入中所占比非常低的經濟弱點；且隨著勞動年齡人口的減少和技術進步的放緩，過去推動經濟增長的高水平投資支出已經變得不可持續後，中國大陸當局仍專注於生產，而非透過增加家庭收入，以增強消費需求。在這樣的情況下，中國大陸唯一的出路，就是維持巨額貿易順差，將在中國大陸生產、但中國大陸不能或不願消費的東西傾銷到其他國家的市場。因此，克魯曼認為，在美國仍擔憂「中國衝擊1.0」對美國衝擊的同時，如果中國大陸製造、且接受政府大量補貼的綠能產品，創造的是中國大陸而非美國的就業機會，那美國就不該接受來自中國的廉價商品。（註2） 

陸方觀點：「中國產能過剩論」是「中國威脅論」的延伸 

面對甚囂塵上的「中國產能過剩論」，大陸當局認為這不但是「中國威脅論」的延伸，更是歐美西方國家打壓的藉口。大陸當局反駁的論點主要包括：（註3） 

一、 供需是由市場決定。大陸當局認為，經濟全球化體系下的跨境貿易是基於比較利益法則；也就是說，不同國家基於比較優勢，各自生產適合的產品；超過國內需求的生產能力，是全球貿易的正常現象，並不代表產能過剩。產品是否能為其他市場接受，最主要仍由市場決定。也就是說，中國大陸之所以能成為世界工廠，是因為中國大陸生產商品能為市場接受。 

二、 中國大陸產品被接受是因為性價比。中國大陸風電、太陽能光電產品已出口到全球200多個國家和地區，2023年中國大陸新能源汽車出口120.3萬輛、同比增長77.6%；這代表中國大陸的產品的高性價比具競爭性。歐美國家認為中國大陸產品依靠補貼、不公平競爭搶占市場；對此，大陸當局強調：所謂的傾銷，是指把產品以低於成本價格出口國外；但一方面中國大陸領先的電動汽車在歐洲平均售價高於大陸國內價格，另一方面中國大陸「新三樣」出口不但有利潤，且價格一直上升。此外，中國大陸產品之所以有競爭優勢，主要是因為中國大陸能夠以龐大的國內市場為槓桿，透過激烈競爭快速提高新技術，並建構完整產業鏈供應鏈，進而創造高性價比商品。至於補貼方面，大陸當局指出，中國大陸的補貼逐步減少，反而美國對產業的補貼仍在增加。 

三、 全球綠能產業產能不足而非過剩。大陸當局指出，2030年全球新能源汽車需求量將達4,500萬輛，是2022年的4倍多；全球太陽能新增裝機需求將達820GW（百萬瓩），是2022年的約4倍。也就是說，歐美國家指稱的中國大陸「新三樣」產能並非過剩，而是產能不足。 

四、 中國大陸發展新能源產業有利降低全球綠色技術成本。大陸當局強調，2023年全球可再生能源新增裝機容量5.1億千瓦，中國大陸貢獻超過一半；2022年中國大陸出口的風電、太陽能產品為相關國家和地區減排二氧化碳約5.73億噸，加上中國大陸的減排量約22.6億噸，合計約占全球同期可再生能源折算碳減排量的41%。大陸當局還引用國際能源署資料表示，中國大陸向其他國家提供相關服務和支援，顯著提升了清潔能源技術的可及性，降低了全球使用綠色技術的成本。 

為何產能會過剩？從中國大陸產業發展模式談起 

中國大陸產能過剩問題，並非始至今日。舉例來說，為因應全球金融海嘯，中國大陸當局2008年提出4兆人民幣救市政策後，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等產業就出現產能過剩現象；這種供給多於需求的產能過剩現象，具體表現就是「產量創新高、價格創新低」，同時短期內同一產業一窩蜂冒出來數百個品牌的相關行業。 

中國大陸之所以存在產能過剩問題，和其體制有關。事實上，自改革開放以來，中國大陸各地方政府為招商引資，提出各種供地優惠、稅費減免等激勵措施，形成了以出口為導向的投資驅動增長模式；與此同時，在政策鼓勵下，特定產業野蠻生長，以致企業盲目跟風、過度投資，進而造成產能過剩。就是說，在這樣的國家資本主義體制下，只要中國大陸政府著重發展哪個產業，政策就會向哪個產業傾斜，無論土地、融資等都容易獲得政府支持，因此容易產生重複建設和低效建設。也就是說，這種「由上到下」、帶有計畫性質的大政府思維，使得企業的生存與否，關鍵並非市場是否接受、而是是否取得政府補貼。 

在所謂的「舉國體制」下的產業發展方式，必然會造成產能的過剩及產業結構的失衡；因此，「供給側」改革一直是中國大陸經濟政策的重點。舉例來說，2013年中國大陸就曾頒布《關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，強調要透過遏制產能盲目擴張、清理整頓建成違規產能、淘汰和退出落後產能、調整優化產業結構、開拓國內市場需求、拓展對外發展空間、增強企業創新驅動發展動力，以及立長效機制等八個方面，化解產能嚴重過剩矛盾。 

即使美國官員、學者一再質疑，認為中國大陸應將對產業的補貼轉至改善民眾生活、增加民眾收入，以此增加消費，讓內需消費成為中國大陸經濟增長的主要動能。但實際上，大陸當局之所以著重生產，主要仍基於以下戰略目標：首先，有利中國大陸就業。在歐美「去風險化」戰略下，以中國大陸為生產基地的企業必須透過所謂的「中國加一」避險；在產業鏈外移已成為趨勢的情況下，以外貿出口為主的中國大陸就業環境面臨很大衝擊，就業崗位大量減少；大陸當局透過涉足新的產業，無論是太陽能或電動車，都可以有利就業。此外，也符合大陸當局「由低轉高」的產業升級戰略。其次，緩解脫鉤斷鏈危機。如上所述，在「去風險化」戰略下歐美國家亟欲強化供應鏈韌性，因而希望減少對中國大陸供應鏈的依賴；中國大陸則希望透過新能源領域的發展，持續在全球供應鏈扮演重要角色；再次，創造外匯收入。對中國大陸來說，以出口為導向的經濟增長方式，可以創匯；因此，擴大產能、走向全球，在可預見的未來，仍是中國大陸的經濟政策重點；最後，成為製造業強國。無論是「十四五」規劃或中共二十大，都強調中國大陸要成為製造業強國，其目標是設定在2035年成為能與德國、日本等比肩的製造業強國，因此無論是對「專、精、特、新」等產業的扶持，或是對戰略性新興產業、未來產業的資源投注，都是為了達成製造業強國目標。 

歧見難解下，全球貿易將朝碎片化發展 

歐美和大陸當局對於中國大陸產能是否過剩一直各說各話。事實上，從全球分工體系來看，世界分為核心、邊陲經濟，歐美等先進國家占據核心經濟位置，專注高科技、資本密集型的生產；與此同時，將技術含量低、勞力密集型的生產轉移至邊陲經濟體。而這個基於比較利益法則下建構的「核心/邊陲」全球生產體系，雖然提供了出口導向經濟體快速發展的契機，但也形成一種「依附/剝削」的不平等關係。因此，對大陸當局來說，歐美國家之所以認定中國大陸產能過剩，主要是因為大陸當局推動的產業升級，不但鬆動了長期以來固化的「核心/邊陲」產業分工體系，更威脅了歐美核心國家的利益。 

也就是說，中國大陸是否產能過剩？歸根究底，在於體制不同下的兩極認知差距。可以預見，歐美和中國大陸的歧見將難解；全球貿易不但將朝碎片化發展，全球貿易衝突的升高，幾已成為難以迴避的未來！（作者為工總大陸處處長） 

註1 李書良，「新一輪貿易戰抵達？拜登對中新關稅出爐 電動車關稅增至100％」（2024年5月15日），工商時報，https://www.ctee.com.tw/news/20240515700033-439901。 

註2 保羅．克魯曼，「做好準備，第二次『中國衝擊』來了」（2024年5月16日），紐約時報中文網，https://cn.nytimes.com/opinion/20240516/china-imports-tariffs-biden/zh-hant/。 

註3 黃健群，「大陸產能是真過剩？或偽命題？」（2024年6月14日），工商時報，https://www.ctee.com.tw/news/20240614700114-431302。