大陸陸續以來都有所謂的「挺民企」相關政策。但「民營經濟促進法」則是大陸建政以來，首部專門關於民營經濟發展的基礎性法律。大陸當局透過具體的立法，不但進一步表示對民營經濟的支持，更讓民營經濟的保護與發展都有了明確的規範。這些舉措對民營經濟的發展，肯定能發揮一些作用。然而，仍有不少論者對民營經濟在大陸的未來有所疑慮!本文主要探討大陸最新提出的「民營經濟促進法」，並分析其對民營企業投資可能造成的影響。

文：黃健群

日前大陸提出「民營經濟促進法」草案徵求意見稿（以下簡稱「民營經濟促進法草案」）；由於這是中共建政以來首部關於民營經濟的法律，因而特別引發關注。2023年大陸民間固定資產投資金額同比衰退0.4%，2024年前三季民間投資金額同比衰退0.2%；雖然大陸國家統計局表示，若扣除房地產投資，民間投資製造業仍呈現增長；但大陸民間投資動能不足是個顯而易見的事實。近期以來，為刺激民間投資動能，大陸不斷提出各種「挺民企」政策。本文主要探討大陸最新提出的「民營經濟促進法」，並分析其對民營企業投資可能造成的影響。 

在政策支持下大陸民營經濟的確有成長 

大陸陸續以來都有所謂的「挺民企」相關政策。例如2005年2月公布的首份支持民營經濟的中央政府文件《關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（俗稱「非公經濟36條」），從七個方面規定：任何單位和個人不得侵犯非公有制企業的合法財產，不得非法改變非公有制企業財產的權屬關係。從放寬非公有制經濟市場准入、加大對非公有制經濟的財稅金融支持、完善對非公有制經濟的社會服務、維護非公有制企業和職工的合法權益、引導非公有制企業提高自身素質、改進政府對非公有制企業的監管、加強對發展非公有制經濟的指導和政策協調等。大陸當局表示，「非公經濟36條」為非公有制經濟發展清除體制性障礙，為私營經濟在更寬領域發展提供了理論依據。 

2010年5月大陸再公布《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（俗稱「民間投資36條」），延續並重申2005年的「非公經濟36條」基本精神，鼓勵和引導民間資本進入法律法規未明確禁止准入的行業和領域；要求創造公平競爭、平等准入的市場環境，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設置附加條件。大陸當局表示，「民間投資36條」是改革開放以來國務院出台的第一份專門針對民間投資發展、管理和調控方面的綜合性政策文件，是對「國進民退」的議論的積極回應。有大陸學者甚至認為，「民間投資36條」是繼上個世紀80年代的家庭聯產承包責任制和90年代的國有企業改制後，大陸的第3次重大制度改革，有可能讓2010年成為民間投資元年。 

誠然，大陸「挺民企」政策讓民企有更多發展契機。根據官方統計，大陸民營經濟無論是家數、比重，的確呈現成長態勢（請見表1）：2010年大陸國有企業為25萬家，占比為3.83%；同年民營企業為512.6萬家，占比為78.7%。2015年大陸國有企業為29.13萬家，占比下降到2.31%；同年民營企業為1,068萬家，占比為85%。到了2020年，大陸國有企業為29.4萬家，10年增長17.6%，年均增長1.6%，占比為1.17%；同年民營企業為2,390.3萬家，10年增長了3.66倍，年均增長16.6%，占比為95.4%。從數據來看，自2010年到2020年，大陸無論是國有企業或民營企業，都呈現增長的態勢；但國有企業10年來占比下降了2.66%，民營企業10年來占比上升了16.75%。

但與國有企業相較，大陸民營企業仍存在許多不公平現象，例如市場准入不易、融資難、保障不足等問題。因而中共強調，其自十八大以來，就加強推動各類支持民企的政策，並基於所謂的「兩個不動搖」（註1）、「三個沒有變」（註2）原則，陸續提出各類挺民企政策。去(2023)年7月19日公布《關於促進民營經濟發展壯大的意見》（以下簡稱「民營經濟31條」），可說為了所謂的「破除隱性壁壘」、「激發民營經濟活力」，提出了更多具體的政策指導；且為了建立完善與民營企業常態化溝通交流機制、抓好抓實促進民間投資工作，大陸發改委甚至於 2023年9月設立「民營經濟局」，表達促進民營經濟發展的決心。 

包含除弊與興利的「民營經濟促進法」 

但無論是2005年的「非公經濟36條」、2010年的「民間投資36條」，甚或2023年的「民營經濟31條」，都只是「意見」而非「法律」。 

根據大陸《行政機關公文處理辦法》第9條，大陸行政機關的公文種類主要有13種，「意見」可分為上行文、下行文和平行文，且是「適用於對重要問題提出見解和處理辦法」；如果作為下行文，則是「（上級）對貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行；無明確要求的，下級機關可參照執行」。換言之，「意見」不是由全國人大通過的法律，只是上級行政機關對下級行政機關的要求，位階低於法律。因此，「民營經濟促進法」可說是大陸當局進一步希望藉此「維護」民營經濟權益、並「促進」民營經濟發展的法案。 

值得注意的是，在「民營經濟促進法草案」中指出，此草案初稿的形成，梳理了當前大陸民營經濟發展面臨問題後，並整理既有相關政策，再與各地方民營經濟組織代表、專家學者座談、聽取有關政府單位意見，修改後又送53家中央和國家機關有關單位、31個省（自治區、直轄市）政府徵求意見後，才研究論證提出的。大陸當局透過說明透露幾個訊息：一、此草案並非閉門造車，而是透過「由下到上」、「由上到下」的中央地方合作，以及民營經濟組織、專家學者參與完成的；二、以解決問題為導向，望務實地解決長期以來民營經濟遭遇的困難。 

如前所述，「民營經濟促進法」是大陸建政以來，首部專門關於民營經濟發展的基礎性法律。此法延續幾個「挺民企」的「意見」精神，強調要從公平競爭、投資融資、科技創新、規範經營、服務保障、權益保護、法律責任等六個方面，提供民營企業更具體的法制保障，以期能夠「營造有利於包括民營經濟在內的各種所有制經濟共同發展的法治環境和社會氛圍」。概括來看，大抵可分為除弊和興利兩大部分（請見表2）。 

除弊方面，「權益保護」這一章相當值得關注。此部分不僅強調必須保護民營經濟組織及其經營者的人身權利、財產權利以及經營自主權；還明定任何單位和個人不得利用互聯網等傳播管道，以侮辱、誹謗等方式惡意侵害民營經濟組織及其經營者的人格權益。更重要的是，針對長期以來各種不對等的權益，包括對政府無法履行契約的救濟、財產的不當扣押等，提出相當明確的法律保障。特別值得討論的是，「草案」對於長期以來國家機關、事業單位、國有企業對民營經濟組長拖欠帳款的陋習，亦提出明確規定，包括政府、國企不應以人員變更、履行內部付款流程或者在合同未作約定情況下以等待竣工驗收批復、決算審計等為由，拒絕或拖延支付民營經濟組織賬款。此外，「草案」對於異地抓捕、違規查封和凍結外地企業和個人財產的「遠洋捕撈」式的執法，也提出了規範和限制。 

興利方面，最值得注意的，是「投資融資促進」和「科技創新」這兩部分。在「投資融資促進」方面，最主要的是提供民營企業更便利、更多元的融資管道，舉其要者包括：1、支援民營經濟組織通過多種方式盤活存量資產，提高再投資能力，提升資產品質和效益（第18條）；2、銀行業金融機構和地方金融組織⋯接受符合貸款業務需要的抵押質押物，並為民營經濟組織提供應收賬款、倉單、股權、智慧財產權等權利質押貸款（第21條）；3、金融機構違反與民營經濟組織借款人的約定，單方面中止發放貸款或者提前收回貸款的，依法承擔違約責任（第24條）；4、民營經濟組織得通過發行股票、債券等方式平等獲得直接融資（第25條）。 

在「科技創新」部分，主要是鼓勵民營企業參與科技創新。主要包括：1、鼓勵支援民營經濟組織在發展新質生產力中積極發揮作用（第27條）；2、支援民營經濟組織對開放的公共數位資料資源依法進行開發利用（第28條）；3、民營經濟組織可參與國家科技攻關專案（第29條）；4、民營經濟組織可參與標準制定（第30條）。 

 恢復民企信心關鍵在法律如何落實 

大陸當局透過具體的立法，不但進一步表示對民營經濟的支持，更讓民營經濟的保護與發展都有了明確的規範。這些舉措對民營經濟的發展，肯定能發揮一些作用。然而，為何仍有不少論者對民營經濟在大陸的未來有所疑慮？ 

事實上，即使民營企業對大陸的貢獻不言可喻，但隨著大陸貧富差距的加大，以及過度資本化造成的所謂「異化」，讓部分輿論界開始質疑以實踐社會主義為目標的中共太向資本傾斜。2018年廣為傳布的「私企退場論」，認為民營經濟已完成歷史任務、應逐漸離場，可說是大陸部分輿論對資本、對市場、甚至對民企的批判。雖然大陸當局立即駁斥，但2020年10月提出的「共同富裕」目標、同年12月定下的「防止資本無序擴張」任務，以及2021年針對互聯網、教培、遊戲等多個產業開展的強力監管，都讓輿論認為中共已改變「改革開放」的市場經濟道路，從強調「發展」轉向強調「分配」，經濟路線開始左傾。 

因此，即使大陸當局一再強調市場的重要性；但在認為市場存在著外部性、資訊不對稱、壟斷等缺陷；市場不是萬能、也可能失靈的認知前提下，政府不能缺席、必須發揮「賦能」作用。也就是說，大陸當局一方面強調「讓市場在資源配置中起決定性作用」，但「同時要更好發揮政府作用」，「不能不克服市場的盲目性，也不能回到計畫經濟的老路上去」；要「將市場的作用和政府的作用結合得更好一些」⋯。亦即大陸當局透過辯證思維企圖理順政府和市場的關係；然而，究竟政府要何時發揮作用？市場又如何起決定性作用？在實務上則是相當高難度的操作。就是說，「民營經濟促進法」固然有其意義其重要性，但要能恢復民企信心，關鍵不只立法，更重要的是法律如何落實！（作者為工總大陸處處長） 

註1 即「毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展」。 

註2 即「非公有制經濟在經濟社會發展中的地位和作用沒有變」、「毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的方針政策沒有變」、「致力於為非公有制經濟發展營造良好環境和提供更多機會的方針政策沒有變」。