9月26日，中共召開今年第9次的中央政治局會議。根據會後的公報內容，會議在強調要努力完成全年經濟社會發展目標任務前提下，提出對今年乃至爾後經濟政策的一些宏觀指引，特別是「有效落實存量政策，加力推出增量政策」。此次會議後提出的政策，被稱為「一攬子增量政策」。在更為複雜且困難的國際環境下，大陸當局要如何有效發揮「一攬子增量政策」？以及這些政策將進一步起到怎樣的作用？相信會是來年各界高度關注的重點。

文：黃健群 

9月26日，中共召開今年第9次的中央政治局會議；這次會議主題為「分析研究當前經濟形勢和經濟工作」。根據會後的公報內容，會議在強調要努力完成全年經濟社會發展目標任務前提下，提出對今年乃至爾後經濟政策的一些宏觀指引，特別是「有效落實存量政策，加力推出增量政策」。此次會議後提出的政策，被稱為「一攬子增量政策」。這些政策主要包括哪些內容？主要又希望解決什麼問題？這是本文要探討的重點。 

「一攬子增量政策」的方向 

根據中共中央政治局會議，其提出的宏觀經濟指引主要包括三個方面： 

首先，加大財政貨幣政策逆週期調節力度，保證必要的財政支出。重點包括：1、做好保基本民生、保工資、保運轉的基層「三保」工作；2、發行使用好超長期特別國債和地方政府專項債，發揮政府投資帶動作用；3、降低存款準備金率，實施有力度的降息；4、促進房地產市場止跌回穩，對商品房建設要嚴控增量、優化存量、提高品質，加大「白名單」專案貸款投放力度，支持盤活存量閒置土地；5、調整住房限購政策，降低存量房貸利率，抓緊完善土地、財稅、金融等政策，推動構建房地產發展新模式；6、提振資本市場，大力引導中長期資金入市，打通社保、保險、理財等資金入市堵點；7、支持上市公司併購重組，推進公募基金改革，研究出台保護中小投資者的政策措施。 

其次，幫助企業度過難關。重點包括：1、出台《民營經濟促進法》，為非公有制經濟發展營造良好環境；2、把促消費和惠民生結合起來，促進中低收入群體增收，提升消費結構；3、要培育新型消費業態；4、要支援和規範社會力量發展養老、托育產業，抓緊完善生育支持政策體系；5、要加大引資穩資力度，抓緊推進和實施製造業領域外資准入等改革措施，進一步優化市場化、法治化、國際化一流營商環境。 

最後，兜牢民生底線。重點包括：1、做好應屆高校畢業生、農民工、脫貧人口、零就業家庭等重點人群就業工作；2、加強對大齡、殘疾、較長時間失業等就業困難群體的幫扶；3、加強低收入人口救助幫扶；4.抓好食品和水電氣熱等重要物資的保供穩價；4、抓好糧食和農業生產，關心農民增收，抓好秋冬生產，確保國家糧食安全。 

歸納來看，中共中央政治局會議所提出宏觀經濟指引，包括實施宏觀政策、進一步擴大內需、加大助企幫扶力度、促進房地產市場止跌回穩、努力提振資本市場等五個方面，涉及財政、金融、消費、投資、房地產、民生等各領域。而根據這樣的指引提出的政策，就被稱為「一攬子增量政策」。 

「一攬子增量政策」的政策內容 

大陸官媒10月22日文章解釋：所謂「一攬子」，就是指增量政策不只在某個特定領域發力，而是錨定高質量發展首要任務，針對當前經濟運行各領域的新情況新問題，進行的一次綜合性系統性部署。因此包括化解地方債務風險、加大對重點群體的支持保障力度，拓寬生活服務性行業就業空間⋯等涉及就業、產業、區域、投資、消費的財政、貨幣政策，就是所謂的「一攬子增量政策」。 

926的中共中央政治局會議召開後，9月29日大陸國務院常務會議即召開，強調要根據中共中央政治局會議精神，研究部署「一攬子增量政策」的落實，藉此實現全年經濟社會發展目標。「十一長假」後的10月8日，大陸國新辦舉行記者會，進一步公布「一攬子增量政策」的具體內容，主要包括五個面向（請見表1）。 

第一， 加大宏觀政策逆週期調節力道。重點包括加強財政稅、貨幣金融、投資消費、所得分配等宏觀政策的統籌協調和系統集成；確保必要的財政支出，加快支出進度；支持地方進行債務置換，化解債務風險。此外，降低存款準備率，實施降息，支持國營大型商業銀行補充核心一級資本，為經營主體投融資、宏觀政策實施等創造更好的金融環境，實施降準降息等政策，加速推動重大改革措施落地等等。 

第二， 進一步擴大內需。發改委強調，消費方面的重點在於把促消費和惠民生結合起來，促進中低收入族群增收，實施提振消費行動。具體有三點：1、加強對特定群體的支持；2、結合「設備更新、以舊換新」的「兩新」政策，推動大宗商品消費持續擴大；3、擴大養老、託育等服務消費。與此同時，要培育數位消費、綠色消費等新型消費業態，並增強供給側對中高端需求的適配性。 在投資方面，重點在於擴大有效投資。具體有三點：1、用足用好今年各類資金；2、提前規劃並下達部分明年重大戰略實施和重點領域安全能力建設的「兩重」建設項目清單和中央預算內投資計畫；3、優化實施投資重大政策，進一步激發民間投資積極性，支持社會資本參與新型基礎設施。 

第三， 加大助企幫扶力道。一是規範涉企執法、監管行為，進一步規範行政執法單位涉企行政執法行為；二是提前明確階段性政策後續安排；三是加強要素配置保障。此外，讓金融機構依照市場化原則提供融資支持，做到「應貸盡貸」；同時，鼓勵地方透過購買綠電綠證增加再生能源消費。 

第四， 促進房地產市場止跌穩定。重點對商品房建設嚴控增量、優化存量、提高質量，加大「白名單」項目貸款投放力度，運用專項債券等支持盤活存量閒置土地，調整住房限購政策，釋放剛性和改善性住宅需求，加速消化存量商品房，降低存量房貸利率等。大陸發改委指出，目前降低存量房貸利率等政策已出台，有些城市全面取消限購，有些城市進一步縮小限購區域、放寬限購條件。 

第五， 提振資本市場。大力引導中長期資金入市，打通社保、保險、理財等資金入市堵點，支持上市公司併購重組，穩步推進公募基金改革，研究推出保護中小投資者的政策措施。目前各項政策正在加速推出。

「一攬子增量政策」的落實情況 

大陸發改委主任記者會上表示，用於「兩重」建設的7,000 億（人民幣，下同）中央預算內投資已經全部下發，目前項目開工率是58%；「兩重一新」的 1 兆超長期特別國債已經全部下達到專案和地方，用於「兩重」建設的7,000億元也全部下達到專案，專案開工率是50%。今年用於專案建設的3.12兆的地方政府專項債，到9月底已經發行2.83兆，發行率是90%，項目開工率是85%；去年四季度增發的用於災後恢復重建和提升防災減災救災能力的1兆國債，所有專案到今年6月底已經全部開工，目前已經完成投資7,700億。 

發改委表示，明(2025)年將繼續發行超長期特別國債，加力支持「兩重」建設。近期將在年內下達明年1,000億元中央預算內投資計畫和1,000億的「兩重」建設專案清單，支援地方加快開展前期工作。發改委還表示，要督促地方到10 月底完成今年剩餘約2,900億的地方政府專項債額度的發行工作，同時加快已發行地方政府專項債券專案的實施和資金使用進度。此外，城市基礎設施提升改造是將來投資的重點；未來5年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4兆；明年將會有兩個1,000億投資專案，援一批城市更新重點項目，特別是地下管網建設專案。 

大陸當局指出，這次「一攬子增量政策」的亮點之一，就是發行1兆的超長期特別國債；這1兆元中有3千億是作為支持「重點領域設備更新、地方消費品以舊換新」的「兩新」能力。此外，除了超長期特別國債，今年還新增地方政府專項債務限額3.9兆，比上年增加1,000億元，支持地方加大包括市政建設和產業園區基礎設施、交通基礎設施、社會事業、保障性安居工程等重點領域，希望透過有效投資，促進經濟。大陸當局還指出，「一攬子增量政策」不僅包括專項債和特別國債，還包括財政補助、貼息、稅收等多種政策工具，可幫助經營主體降低融資成本。 

「一攬子增量政策」的幾大特點 

10月12日，大陸國新辦再舉辦發布會，會中財政部部長藍佛安介紹了「一攬子增量政策」的四大特點，包括： 

一、較大規模置換存量隱性債務。大陸於11月4日至8日舉辦的第14屆全國人大常委會第12次會議，通過了「增加地方政府債務限額置換存量隱性債務」議案，共增加6兆地方政府債務限額，2024-2026年每年2兆，分三年實施。此外，從2024年開始，連續5年每年從新增地方政府專項債券中安排8,000億元，補充政府性基金財力，專門用於化債，累計可置換隱性債務4兆。加上全國人大常委會批准的6兆債務限額，可以直接增加地方化債資源10兆。大陸官方預估，置換債務估算5年累計將節省到6,000億。 

二、發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本。大陸當局表示，截至2024年6月底，6家國有大型銀行核心一級資本充足率平均為12.3%；大陸財政部正等待各家銀行提交資本補充方案。 

三、支持推動房地產市場止跌回穩。大陸房地產政策原則，是「嚴控增量、優化存量、提高質量」，推動房地產市場止跌回穩。政策包括：1、允許專項債券用於土地儲備，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備項目；2、支持收購存量房，優化保障性住房供給；3、優化完善相關稅收政策。 

四、針對學生群體加大獎優助困力度。大陸當局強調，第一步是在2024年推出四方面政策措施，包括國家獎學金獎勵名額翻倍、提高本專科生獎學金獎勵標準、提高本專科生國家助學金資助標準、加大國家助學貸款支持力度等。第二步，2025年提高研究生學業獎學金獎勵標準。同時，將提高普通高中國家助學金資助標準，提高中等職業學校國家助學金資助標準並擴大資助範圍。 

結論：美國因素下，大陸勢必加大「一攬子增量政策」力度 

有評論分析，「一攬子增量政策」並非是單純的經濟刺激計畫，也並非是回歸老路的大拆大建，而是「在高質量發展的主軸」上，圍繞「調結構、推轉型、促改革、惠民生」等議題所進行的一攬子投資支持。和2008年4兆投資計畫相比，「一攬子增量政策」更多投資在民生方面。 

事實上，大陸提出「一攬子增量政策」，主要是為了提振經濟、並達成今年預定的國內生產總值(GDP) 5%增速。今年前三季，大陸GDP年增4.8%，分季度看，第1季GDP年增5.3%，第2季成長4.7%，第3季增長4.6%，若要達到5%增速，第4季至少要達到5.4%的增速。從官方公布的數據來看，要達到這個目標，顯然有些難度。 

大陸前三季度消費拉動GDP增長2.4個百分點，對經濟增長貢獻率為49.9%；資本形成拉動GDP增長1.3個百分點，對經濟增長貢獻率為26.3%；淨出口拉動GDP增長1.1個百分點，對經濟增長貢獻率為23.8%。進一步看，雖然前三季度規模以上裝備製造業和規模以上高技術製造業增加值分別同比增長7.5%和9.1%，高技術製造業投資和高技術服務業投資分別同比增長9.4%和11.4%。但全國房地產開發投資同比仍下降10.1%，可以推斷：房地產問題仍是制約大陸消費能量的關鍵。大陸當局直言指出：大陸居民增收仍存在一定壓力，居民消費能力、消費意願有待進一步提升。 

總的來看，大陸「一攬子增量政策」不但仍會持續推出，且在川普再次當選美國總統、已宣稱明年一上任就要對大陸再加徵關稅的情況下，大陸當局勢必將加大「一攬子增量政策」的政策力度。然而，無論是地方債的化解、企業信心的恢復、房地產的軟著陸、消費的持續增長…每一個政策目標都牽涉到方方面面的政策協調與執行能力。在更為複雜且困難的國際環境下，大陸當局要如何有效發揮「一攬子增量政策」？以及這些政策將進一步起到怎樣的作用？相信會是來年各界高度關注的重點。（作者為工總大陸處處長）