文：黃健群（工總大陸處處長）

2024年12月11至12日，中共召開一年一度的中央經濟工作會議（簡稱中經會）。這個自1994年每年都會召開的例行性會議，不但是大陸最高級別的經濟工作會議，也為來年的經濟工作作出部署，因此一向受到高度關注。由於今年川普將回任美國總統，中美勢必進入新一輪的貿易、科技博弈；大陸當局如何規劃今年經濟工作，成為各界討論的焦點。根據中經會訂定的2025年九大經濟工作，「提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求」為任務之首；因此，本文除概述2024年中經會的重點，並探討2025年大陸擴內需政策的方向及重點。 

2025年大陸經濟政策將更積極 

在去年中經會之前，9月26日、12月9日的兩次中共中央政治局會議，已為此次的中經會及2025年大陸經濟工作定了調。 

9月26日中央政治局會議的特別之處在於，其強調大陸「經濟運行出現一些新的情況和問題」，因此要「有效落實存量政策，加力推出增量政策」。基於此，會議提出三大救市原則，包括：一、加大財政貨幣政策逆週期調節力度，保證必要的財政支出；二、幫助企業渡過難關；三、兜牢民生底線等。基於926會議精神，10月初大陸國務院提出包括加大加強宏觀政策逆週期調節力道、進一步擴大內需、加大企幫扶力道、促進房地產市場止跌穩定、提振資本市場等所謂的「一攬子增量政策」。 

12月10日再召開的2024年最後一次中共中央政治局會議，強調2025年經濟工作仍延續去年「穩中求進、以進促穩」總基調。值得注意的是，會議首次提出要「加強超常規逆週期調節」；並強調來年要透過「大力提振消費」、「全方位擴大國內需求」，以加強需求側的擴內需。至於宏觀政策方面，重點是以「適度寬鬆的貨幣政策」取代2010年以來的「穩健的貨幣政策」；同時，將透過提高中央赤字率、擴大超長期特別國債，以及增加地方政府專項債發行規模等方式，落實所謂的「更加積極財政政策」。 

此外，包括重大戰略實施和重點領域安全能力建設的「兩重」和設備消費品更新的「兩新」財政增量政策、供給側發展新質生產力、持續推動對外開放等，不但延續9月會議內容，亦為接下來的中共中央經濟工作會議訂出了方向。 

大陸2025年經濟工作重點首重「內循環」 

中經會緊接著中共中央政治局會議後召開。去年的中經會直接指出大陸經濟面臨的困難和挑戰，包括：國內需求不足、部分企業生產經營困難、群眾就業增收面臨壓力、風險隱患仍然較多等；並認為2025年「外部環境變化帶來的不利影響加深」。基於此，中經會提出2025年的九大經濟工作重點，包括：一、大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求；二、以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系；三、發揮經濟體制改革牽引作用，推動標誌性改革舉措落地見效；四是擴大高水平對外開放，穩外貿、穩外資；五、有效防範化解重點領域風險，牢牢守住不發生系統性風險底線；六、統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展；七、加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力；八、協同推進降碳減污擴綠增長，加緊經濟社會發展全面綠色轉型；九、加大保障和改善民生力度，增強人民群眾獲得感幸福感安全感。和往年相較，中經會繼2022年後，再次將擴大內需作為2025年首要工作任務（請見表1）；意味中共希望透過內需能量的進一步釋放，對沖美國課徵關稅所帶來的經濟衝擊。 

大陸當局認為，在地緣政治衝突加劇下，大陸2025年將遭遇的最大外部挑戰，將是以美國為主的西方國家「去中化」下的產業鏈摩擦升級、供應鏈脫鉤風險。自改革開放以來，歷經數十年的發展，中國大陸已形成一個產業鏈完整的世界工廠；但在全球產業鏈重組的浪潮中，一些國家的「去中化」力道逐漸加強、趨勢也越來越明顯，特別是在高端製造和關鍵技術領域。根據去年路透社預算，若美國對大陸課徵關稅40%左右，將會使得大陸GDP減少約1個百分點。雖然大陸當局認為由於大陸具有成本、效率、規模等優勢，產業鏈優勢並不會輕易瓦解。但如何透過「內循環」的加速以因應變局，將是2025年經濟工作的首要任務。

大陸「內循環」的具體政策方向 

一、2025大陸擴內需主要內容解析 

如上所述，中經會提出的2025年經濟首要任務為提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求；主要包括以下內容： 

1、實施提振消費專項行動，推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意願和層級。 

2、適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準。 

3、加力擴圍實施「兩新」政策，創新多元化消費場景，擴大服務消費，促進文化旅游業發展。 

4、 積極發展首發經濟、冰雪經濟、銀髮經濟。 

5、 加強自上而下組織協調，更大力度支持「兩重」項目。 

6、 適度增加中央預算內投資。 

7、 加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資。 

8、 及早謀劃「十五五」重大項目。 

9、 大力實施城市更新。 

10、實施降低全社會物流成本專項行動。 

這十大面向，基本上多延續過去政策原則，惟稍有不同的是：過去大陸的擴內需多著重在投資，但此次則強調增加民眾消費能力的重要，例如前述的推動中低收入群體增收減負、提高民眾養老金醫保補助等。中經會將「加大保障和改善民生力度」視為2025年重要工作之一；大陸9月25日發布的《關於實施就業優先戰略促進高品質充分就業的意見》即強調，要促進勞動報酬合理增長、提高勞動報酬在初次分配中的比重；加強對企業工資收入分配的宏觀指導，完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制。換言之，增加民眾收入、提升民生消費意願，亦為大陸2025年經濟工作要點。 

二、「兩重」建設、「兩新」工作為「擴內需」重中之重 

此外，上述的「兩重」（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設）、「兩新」（大規模設備更新和消費品以舊換新），不但都是9月「一攬子增量政策」的重要部分，亦將是2025年「擴內需」政策主要內容之一。 

根據大陸發改委公布，2024年發行的1兆（人民幣，以下同）超長期特別國債，有7千億用於「兩重」建設，3千億用於「兩新」工作。 

大陸商務部12月份數據顯示，2024年消費品以舊換新政策整體帶動相關産品銷售額超過1兆元，其中包括汽車以舊換新帶動乘用車銷售量超520萬輛；家電以舊換新帶動八大類産品銷售量超4,900萬台；家裝廚衛換新帶動相關産品銷售超5,100萬件；電動自行車以舊換新帶動新車銷售近90萬台；老舊設備更新200多萬台套。至於「兩重」建設部分，大陸發改委指出，2024年的7千億主要投入長江沿線鐵路、幹線公路、機場建設，西部陸海新通道建設，東北黑土地高標準農田建設，「三北」工程建設，農業轉移人口市民化公共服務體系建設，高等教育提質升級等領域建設。 

依照中經會精神，2025年超長期特別國債資金將比2024年大幅增加，「兩重」建設、「兩新」工作將持續推進。惟「兩新」會鎖定哪些項目，要待2025年「兩會」之後才能進一步了解。 

大陸2025年將加速推動進口替代政策 

大陸2025年內循環加速的另一個值得關注的重點，就是進口替代政策的進一步加強。 

11月15日，大陸當局宣布自12月1日起，取消鋁材、銅材等59項商品出口退稅，並將部分成品油、石料、太陽能、鋰電池等209項商品的出口退稅率由13%下調至9%；這是大陸自2008年以來的首次全面下調出口退稅率。一般認為，此舉雖然將衝擊上述產業的出口，但將加速落後產能的淘汰和整合。事實上，去年7月30日中共中央政治局即指出，要強化行業自律，防止「內卷式」惡性競爭；出口退稅的下調即是呼應此政策。一直以來，大陸行業採取成本和利潤壓縮到極致的掠奪式定價，但這樣惡性競爭的結果，導致企業利潤偏低、員工收入不振，自然影響消費；因而大陸當局透過出口退稅政策的調整，一方面淘汰低端產業；同時緩解產能過剩的出口問題。 

另12月5日，大陸再公布《關於政府採購領域本國產品標準及實施政策有關事項的通知（徵求意見稿）》，未來大陸的政府採購，將對三類產品有20%的價格評審優惠，包括：1、產品在大陸境內生產；2、產品在大陸境內生產的零件成本占比達到規定比例；3、符合對特定產品的關鍵零件、關鍵工序等要求等。大陸2023年的政府採購達46兆，此政策的推進將使得政府採購將優先向本國產品傾斜，不但有利外商在大陸投資，亦有利內循環的加速。 

結論：「內循環」成功關鍵在市場是否起決定性作用 

大陸的外貿依存度從2006年的71%持續滑落到2023年的33%；換言之，從結構來看，大陸經濟早已轉向內循環。因而，從大陸幾個重要會議來看，2025年大陸經濟工作主軸將更聚焦內需；因此可以預期，為擴大投資，財政赤字率將由去年的3%上調到3.5%-4%；且如上所述，超長期特別國債發行規模將進一步擴大，可能由2024年的1兆人民幣提高到至少1.5兆人民幣；另反映民間消費的社會消費品零售總額增速，將由2024年的不到4%增速擴大到5%以上。 

雖然大陸近期頒布不少刺激經濟、擴大內需政策，但內需消費仍未見起色。根據大陸最新數據，雖然11月消費品零售總額同比增長3%，但相較10月的4.8%呈現明顯衰退；數據顯示，11月份限額以上單位家用電器和音像器材類、家具類、汽車類商品零售額分別增長22.2%、10.5%和6.6%，成為推動消費增長的重要驅動力；顯見消費品以舊換新政策仍有一定效果；預期「兩新」政策2025年將會持續推進。 

然而，有媒體報導，由於外資撤出，去年11月北京、上海社會消費品零售總額均由正轉負，增速分別大跌14.8%、24.4%，至百分之負的14.1%、負13.5%。因此，有評論認為，無論是消費品以舊換新、提高養老金和醫保補助，或發揮財富效應，這些擴大內需方式都無法提高民眾消費誘因；刺激消費最好的方式就是直接發放消費券。 

總的來說，「擴內需」或說「內循環」為大陸近年以來的主要政策。大陸當局一再強調，大陸在發展新階段由「高速度發展」轉向「高質量發展」；未來將以涵蓋「消費」與「投資」的內需市場為槓桿，作為經濟增長的新動能。2025年大陸經濟工作主線將以擴內需力度的加強、內循環的加速為主；因此除了上述政策，包括擴大免簽讓更多境外旅客到大陸旅遊，以及進一步鬆綁外資投資限制，都是增加「內循環」動力的重要部分。 

大陸當局多次強調，大陸的底氣就是巨大內需市場潛力。但是大陸「內循環」並非沒有隱憂：如何有效化解房地產衰退問題，讓大陸民眾能消費、敢消費、願消費，以有效落實所謂的「提振消費專項行動」；並提高投資效益，避免低效、甚至無效的投資，都將是「內循環」是否產生效果的關鍵。一句話：大陸「內循環」若無法如大陸當局強調，讓「市場在資源配置中發揮決定性作用」，過度依賴政府投資和政策性消費，不但效果有限，且「短多」將迎來「長空」！