文：黃健群（工總大陸處處長）

中國大陸今年全國兩會（政協十四屆三次會議、十四屆全國人大三次會議），分別於3月4日、5日召開。這個每年例行的會議，由於內外情勢都有重大變數；因此今年「兩會」特別引起各界矚目。（註1） 

變數一：今年1月21日川普回任就職美國總統，在「兩會」前，美國已先宣布在既有關稅基礎上，再對中國大陸加徵20%關稅；美國此舉勢必衝擊中國大陸外貿出口；陸方如何因應？這是「兩會」的第一個看點； 

變數二：自去年9月26日中國大陸當局中央政治局提出一攬子經濟增量政策以來，「拼經濟」已是中國大陸政策的重中之重。各界無不關注中國大陸當局會在「兩會」審議的政府工作報告提出怎樣的內容。此外，今年也是中國大陸「十四五」規劃收官、「十五五」(2026-2030)規劃綱要提出的一年。因此，「兩會」將提出怎樣的訊號「承先啟後」，值得關注。 

中國大陸當局對情勢的認識和判斷 

如前所述，對中國大陸來說今年是充滿挑戰的一年。雖然中國大陸國務院總理李強在政府工作報告中，仍強調中國大陸「有顯著的制度優勢，有超大規模市場、完備產業體系、豐富人力人才資源」等優勢條件，以及存在有效的治理機制及廣闊的增量空間，經濟長期向好的基本趨勢「沒有、也不會改變」；但歸納今年的「政府工作報告」，仍可略窺出中國大陸當局認為今年情勢存在一些隱憂。 

一、 國際因素方面： 

1、世界百年變局加速演進，外部環境更趨複雜嚴峻。對中國大陸貿易、科技等領域造成更大衝擊。 

2、世界經濟增長動能不足，單邊主義、保護主義加劇，多邊貿易體制受阻，關稅壁壘增多，衝擊全球產業鏈供應鏈穩定，對國際經濟迴圈造成阻礙。 

3、地緣政治緊張因素依然較多，影響全球市場預期和投資信心，加劇國際市場波動風險。 

二、 國內因素方面： 

1、 經濟回升向好基礎還不穩固，有效需求不足，特別是消費不振。 

2、 部分企業生產經營困難，賬款拖欠問題仍較突出。 

3、 群眾就業增收面臨壓力。 

4、 民生領域存在短板。 

5、 一些地方基層財政困難。 

6、 社會矛盾化解和風險防範工作還需要加強。 

7、 政府效能和依法行政能力有待提升。 

8、一些工作協調配合不夠，有的政策落地偏慢、效果不及預期。有的部門服務觀念不強、辦事效率不高。 

9、一些幹部亂作為、不作為、不善為，一些領域和地方腐敗問題依然多發。 

2025年中國大陸經濟社會的目標 

在對內外部環境進行分析後，「政府工作報告」依慣例公布了各界最關心的今年施政目標。總體來看，延續2024年「穩中求進」論調，但顯然仍是希望透過更積極的政策手段，以「進」促「穩」。 

一、2025中國大陸經濟社會主要目標 

主要包括： 

1、國內生產總值增長5%左右。 

* 中國大陸當局表示，經濟增長預期目標設定為5%左右，是為了「穩就業、防風險、惠民生」，同時與中長期發展目標相銜接。 

* 值得注意的是，和2023、2024年一樣，GDP增長都設定5%「左右」，一方面是為目標預留一些空間（左一點或右一點都行）；但更重要的是，由於中國大陸自2020年GDP總量已經超過1百兆人民幣，2024年GDP總量為134.9兆人民幣，2025增長5?%意味著要增量約6.75兆人民幣（約為9,300萬美元），相當於一個中等國家一年的經濟總量（2024年全球排名第20名的瑞士，GDP總量為9,384萬美元）。換言之，5%是相對較高的目標。 

* 中國大陸學者認為有兩層面意義：一是保持政策的連續性，二是與穩就業、防風險、助消費有關。但中國大陸國務院總理李強「兩會」後在2025中國發展高層論壇年會表示，今年中國大陸將經濟增長目標設定為5%左右，是源於對中國大陸經濟基礎條件的深刻把握，也源於對自身治理能力和未來發展潛力的堅定信心。此說法顯然和2024年「並非易事」的說法相較，更符合「唱響經濟光明論」的論調。 

2、城鎮調查失業率5.5%左右。中國大陸當局承認，中國大陸現存「就業總量和結構性矛盾更加突出」的背景；因此要加大穩就業力度。 

3、城鎮新增就業1,200萬人以上。 

* 根據中國大陸官方數據，2024年中國大陸城鎮新增就業率為1,256萬人。中國大陸人社部部長王曉萍表示，今年中國大陸應屆大學畢業生達1,222萬人，脫貧人口工作規模需要維持在3,000萬以上，還有大量的農村轉移勞動力需要實現穩定就業，就業總量壓力不減，結構性矛盾更加突出。 

* 因此今年「穩就業」政策著重在增加「穩崗專項貸款」（去年為3,000千億人民幣，今年將進一步提高）；此外，擴大「三支一扶」、「西部計畫」等基層項目人員數量，實施百萬就業見習計畫、全面推廣求職訓練營等，都是促進就業的政策方向。 

* 根據中國大陸官方數據，2024年12月中國大陸全國城鎮不包含在校生的16至24歲勞動力失業率為15.7%，不包含在校生的25至29歲勞動力失業率為6.6%，青年就業相當嚴峻。 

* 根據中國大陸人力銀行智聯招聘發布的「2024年大學生就業力調研報告」，由於：(1)經濟下行期，企業提供的就業崗位變少；(2)以人工智慧為代表的科技衝擊，產業升級，很多的崗位被機器取代；(3)大學擴招，大學生、研究生到處都是，供給增加；(4)大學生水準參差不齊，缺乏明顯的就業優勢；(5)大趨勢之下，民企受創嚴重，導致就業崗位急速下滑等五大因素，中國大陸青年就業更加困難。2024年大學畢業生共有1179萬，畢業人數再創新高；但就業率僅為55.5%，換言之將近一半大學畢業生找不到工作。 

* 中國大陸當局也坦承，就業問題的緩解，重點仍在經濟復甦、企業增加投資。 

4、消費者物價指數(CPI)漲幅2%左右。中國大陸當局認為， CPI持續大幅上升，會引發通貨膨脹、推升生活成本、減弱消費能力、阻礙經濟增長。CPI若持續下降，又會影響實際利率、制約企業投資意願、不利於居民就業和增收；因此CPI過高過低都不好；最理想的CPI是「溫和上漲」。過去幾年中國大陸CPI的目標都是3%，但2021年至2024年中國大陸全年CPI漲幅分別為0.9%、2%、0.2%、0.2%。從國際面來看，主要是因為世界經濟增長動能偏弱、國際大宗商品價格整體波動下行；從供給面來看，則是中國大陸一些行業和領域出現階段性供大於求，部分企業「以價換量」，乃至「內卷式」競爭；從需求面來看，中國大陸消費的能力和意願仍需進一步提升；從產業面來看，中國大陸房地產市場仍處於結構調整期。⋯等等因素，造成中國大陸經濟下行壓力，也促使中國大陸物價持續低位運行。因此，往年CPI目設定為3%，今年的2%是較為務實的目標。 

二、2025中國大陸經濟重要政策 

至於各界極為關心的「政策牛肉」，延續去年9月以來的基調，此次「政府工作報告」提出「更加積極的財政政策」及「適度寬鬆的貨幣政策」。重點包括： 

1、更加積極的財政政策。 

* 今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66兆（人民幣，下同）、比上年增加1.6兆（人民幣，下同）。 

* 一般公共預算支出規模29.7兆、比上年增加1.2兆。 

* 擬發行超長期特別國債1.3兆、比上年增加3,000億。 

* 擬發行特別國債5,000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。 

* 擬安排地方政府專項債券4.4兆、比上年增加5,000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。 

* 今年合計新增政府債務總規模11.86兆、比上年增加2.9兆。 2、實施適度寬鬆的貨幣政策。 

* 適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水準預期目標相匹配。事實上，今年以來中國大陸央行多次提到要「擇機降準降息」，目前金融機構存款準備金率平均為6.6%，至於利率去年就從1.7%下調到1.5%，預料都將有繼續下調的空間。 

* 更大力度促進樓市股市健康發展，加大對科技創新、綠色發展、提振消費以及民營、小微企業等的支持。 

* 完善利率形成和傳導機制，落實無還本續貸政策，強化融資增信和風險分擔等支持措施。 

* 推動社會綜合融資成本下降，提升金融服務可獲得性和便利度。 

* 保持人民幣匯率在合理均衡水準上的基本穩定。 

* 拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具，維護金融市場穩定。  

2025年中國大陸經濟社會任務重點 

依往例，今年政府工作報告列出中國大陸當局認為重要的工作任務。今年依序是擴大內需、發展新質生產力、推動科教興國、推動經濟體制改革、持續對外開放、化解系統性風險、鄉村振興、區域協調發展、生態治理及保障民生等十大任務。茲就與經濟產業相關的工作項目概述如下： 

一、擴大內需方面，包括實施提振消費專項行動、積極擴大有效投資等兩大重點。 

1、實施提振消費專項行動。各界最關注的，是延續去年政策，安排超長期特別國債3,000億支持消費品以舊換新。其他包括提升消費能力、增加優質供給、改善消費環境、促進居民增收、推動中低收入群體增收減負等，都是提振消費的政策方向。事實上，「兩會」結束後一周，中國大陸國務院就提出了八方面30 項重點任務的《提振消費專項行動方案》，希望進一步刺激經濟。 

2、積極擴大有效投資。相關重點包括中央預算內投資將安排7350億；支持國家重大戰略實施、重點領域安全能力等「兩重」建設；加大服務業投資力度；支援和鼓勵民間投資發展等。 

二、發展新質生產力方面，重點包括培育壯大新興產業、未來產業；推動傳統產業改造提升；激發數位經濟創新活力等三部分。 

1、培育壯大新興產業、未來產業。這部分重點在推動商業航太、低空經濟、深海科技等新興產業發展，以及培育生物製造、量子科技、具身智慧、6G等未來產業增長。與此同時，促進專精特新中小企業發展壯大，支持獨角獸企業、瞪羚企業發展，讓更多企業在新領域新賽道跑出加速度。值得注意的是，除了有物理身體的智能體的「具身智慧」被視為下一波產業革命的亮點，瞪羚、獨角獸等高成長性科技型企業，亦是中國大陸當局重點扶持的產業。 

2、推動傳統產業改造提升。重點在製造業數位化轉型，以及推進製造業「增品種、提品質、創品牌」工作。 

3、激發數字經濟創新活力。重點在推進「人工智慧+行動」；發展智慧網聯新能源汽車、人工智慧手機和電腦、智慧型機器人等新一代智慧終端機以及智慧製造裝備；擴大5G規模化應用等等。值得注意的是，中國大陸當局強調要促進平台經濟規範健康發展，這和2020年底「防止資本無序擴張」的論述，已有明顯的不同。 

三、科教興國戰略方面，較值得注意的是第二部分「推進高水準科技自立自強」，重點則在「發揮新型舉國體制優勢，強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發」。換言之，除了關鍵核心技術，更重要的是前沿性、顛覆性的技術。 

四、推動經濟體制改革方面，包括激發各類經營主體活力、推進全國統一大市場建設，以及財稅金融體制改革等三個方面。 

1、所謂的激發各類經營主體活力，各界關心的是在近年來「國進民退」的氛圍中，如何促進民營經濟發展。事實上，在「兩會」召開前兩周的2月17日，中國大陸國家主席就舉辦了一場眾所矚目的「民企座談會」，再次表達對民營經濟的支持。然而，此次「兩會」各界關注的《民營經濟促進法》並未通過，顯然中國大陸當局對於如何制定建政以來首部規範民營經濟的法律，仍存在爭論。 

2、在推進全國統一大市場建設方面，則延續去年底中國大陸當局中央經濟工作會議，目標在破除地方保護和市場分割，以綜合整治「內卷式」競爭。 

五、在持續對外開放方面，包括穩外貿、鼓勵外商投資、共建「一帶一路」，以及深化多雙邊和區域經濟合作。由於中國大陸去年實際使用外資(FDI)金額衰退將近三成(27.9%)，加上今年預期美國會加大課徵中國大陸關稅，將影響外商投資及外貿動能；因此穩外資、穩外貿將是今年的政策重點之一。 

六、化解系統性風險方面，最重要及最引發關注的，是房地產和地方債務兩大問題。今年的目標是「房地產市場止跌回穩」和「化解地方政府債務風險」。由於這兩大問題時日已久，要如何「軟著陸」？仍需進一步觀察。但顯然並非容易的任務。

2025年中國大陸經濟社會任務解析：關鍵在新質生產力下的科技強國 

今年中國大陸訂定的十大經濟社會任務，以擴大內需為首，以發展新質生產力居次。然而，居次的發展新質生產力，不但將是中國大陸第十五個五年規劃（即「十五五」，2026-2030）的核心，更是各界應高度關注的重點。 

基本上，歷年來的中國大陸「政府工作報告」中，科技自主創新向來都是重點。自2023年中國大陸領導人提出新質生產力概念後，科技創新更是一直位列前兩大任務。雖然今年新質生產力退居次要工作任務；但並非代表中國大陸當局戰略有所改變。事實上，中國大陸當局官方文件向來嚴謹，「政府工作報告」更是字斟句酌；因此，這樣的調整有三大意義：（註2） 

首先，務實發展經濟以利維穩。中國大陸當局坦承，今年除了外部環境變化帶來的不利影響持續加深，內部長期積累的深層次結構性矛盾也集中顯現；與此同時，即便去年提出增量經濟政策，中國大陸仍面臨內需不振、預期偏弱等問題。對中國大陸當局來說，經濟發展是社會穩定的根本；因此今年著眼內需的提振。但值得注意的是，中國大陸當局強調擴內需必須和產業升級轉型結合，所以促消費、擴投資等政策都聚焦在例如新能源車、節能環保家電等未來發展的重點產業。 

其次，低調發展科技避免打壓。中國大陸當局2015提出「中國製造2025」後，遭受西方持續的科技封鎖和「卡脖子」。近年來中國大陸當局不斷加大研發經費，由2019年的突破2兆（人民幣，下同）、2022年突破3兆、2024年的3.6兆，到今年超過3.7兆，以此希望將關鍵技術和關鍵零組件牢牢掌握在自己手裡。但中國大陸當局對科技發展的宣傳轉趨低調，一再強調中國大陸科技發展仍有許多困難，目前僅為科技大國而非強國。如此的韜光養晦，反而突顯中國大陸當局的企圖心。 

最後，打造自主可控產業體系。中國大陸當局強調建設中國式現代化，核心意涵就是中國不再以西方文明發展路徑為圭臬，而是決定走出有別過去人類經驗的現代化道路。對中國大陸當局來說，創造有中國特色、甚至中國獨創的科技產品，也是說好中國故事的重要部分。因此，中國大陸當局未來產業的發展，將聚焦在以新一代資訊技術為首的八大新興產業，以及以人工智慧為主的九大未來產業。然而，基於科技仍存在「短板」、完全自給自足並不現實，中國大陸當局將透過特定領域的開放，逐步建構一套以中國為核心、自主可控的科技產業生態系。 

近年以來，中國大陸不再只有高鐵、網購、行動支付、共享單車等所謂的新四大發明，各種自主研發、各具特色的產品遍及航空航天、載人深潛、無人機、人工智慧、綠色能源等各領域；例如深度求索(Deepseek)、人形機器人、《黑神話悟空》等杭州六小龍生產的科技產品亦不斷橫空出世。除此之外，中國大陸亦強化數位科技賦能，希望促成傳統製造業轉型；同時讓例如文旅、商貿、體育等傳統服務業，創造出新業態和新模式。 

因此，雖然目前中國大陸仍面臨經濟下行壓力，且產業結構轉型仍存在許多難題。但基於中美科技脫鉤已是不可避免，且科技安全等同於經濟、國家安全的認知上；可以預見，以打造科技強國為目標，強調自主創新的各種科技產品的推出與應用，將是中國大陸「十五五」乃至往後一段時間中國大陸發展的真正主旋律。 

結論：如何避免美中對抗引發連鎖效應，是中國大陸今年最大的課題 

去年本文作者分析2024年中國大陸政府工作報告時，所下的結論是「中國大陸今(2024)年經濟要能爬坡過坎，必是艱困的挑戰」。如今看來，中國大陸去年經濟的確跌宕起伏，前三季仍僅有4.6%的增速，距離5%的目標還有相當的距離。但自9月中國大陸當局提出各種經濟刺激政策，加上川普當選美國總統後、進口商為規避關稅提前拉貨造成出口大增，使得中國大陸第4季GDP增速創下5.4%的佳績，全年GDP增速剛好達到預定的5%標準。 

如前所述，今年中國大陸當局將「擴大內需」列為十大工作任務首位，意味著中國大陸當局意識到過去一直以來的諸多問題，包括有效需求不足、房地產不振、地方債過高⋯等仍未解決。因此，一方面今年「兩會」會議時間一樣不長，僅有約一個星期；另一方面，今年政府十大工作任務和2024年相較，並無太大的不同。顯見中國大陸的經濟結構轉型，仍需要時間才能看出成效。 

也就是說，今年中國大陸「兩會」很難說有太多「新意」。但在川普回任美國總統後即將啟動的美中乃至全球貿易戰，中國大陸當局似乎已做好最壞打算；國務院總理李強在3月23日召開的「中國發展高層論壇」表示，中國大陸已為「超預期衝擊」做了準備。換言之，中國大陸堅持保持戰略定力，走一條自己的現代化發展道路。 

總的來說，中國大陸是川普2.0第一個被美國正式課徵關稅的國家。在美國仍是中國大陸主要貿易逆差國的前提下，要如何避免及因應美國啟動的美中貿易戰、科技戰所引發的連鎖效應？相信不但是今年全球高度關注的重點，更是中國大陸經濟社會工作是否真正爬坡過坎的關鍵。 

註1 本文相關數據及資料，均引用中國大陸政府官網。