兩岸於2010年6月29日簽署海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA)，於同年9月12日正式生效，並在今年邁入第10年。台灣媒體自去年開始熱議ECFA存續問題；有學者與名嘴指出，ECFA將於今年面臨「十年大限」，中國大陸可能片面取消ECFA。一時之間，不僅ECFA重新成為台灣社會的焦點話題，也引爆支持者與反對者對於ECFA效益的激烈辯論。緣此，本文將依序就ECFA談判過程的政策背景、協議的量化效益、「早收清單」實施成果，以及十年來兩岸經貿關係之變化轉折等，進行分析，最後提出結語與建議。

文：徐遵慈

兩岸於2010年6月29日簽署海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA)，於同年9月12日正式生效，並在今(2020)年邁入第10年。台灣媒體自去(2019)年開始熱議ECFA存續問題，有學者與名嘴指出ECFA今(2020)年面臨「十年大限」，中國大陸可能片面取消ECFA。一時之間，不僅ECFA重新成為台灣社會的焦點話題，也引爆支持者與反對者對於ECFA效益的激烈辯論。

ECFA存續的激辯始於國安會去年9月間召開中共介選會議時，指出中共可能藉終止ECFA，嚴重打擊台灣產業，總統府隨後發布中共可能手段，包括威脅終止ECFA、進一步限縮陸客、陸生、陸資來台，暫停兩岸貨幣清算及限縮金融往來等。其後，行政院陸委會主委陳明通在立法院備詢時指出，ECFA整體而言對台灣有益，希望持續下去。陳明通的表態為民進黨政府部長級官員在最近ECFA爭議中，首次公開肯定ECFA及希望延續。

在此期間，經濟部、陸委會等皆指出，目前ECFA運作正常。經濟部長沈榮津並強調，終止ECFA帶來的較大衝擊在石化、汽車零件、農業等，但整體不會太大，實際影響將低於總外貿金額的5%。然相對於政府淡化處理，工商團體則充滿憂心。工商協進會、全國工業總會皆指出，一旦ECFA遭到終止，首當其衝者為列入ECFA「早收清單」，而享有零稅率出口大陸的產業，尤其是石化、機械產業，如恢復到過去高關稅，因中國大陸與韓國已經簽署FTA，台灣產品在大陸市場將遭韓國產品取代。

對於ECFA存續與成效問題沸沸揚揚的討論，本文將探討ECFA實施後對台灣的效益與終止後對台灣的影響。本文將依序就ECFA談判過程的政策背景、協議的量化效益、「早收清單」實施成果、以及十年來兩岸經貿關係之變化轉折等，進行分析，最後提出結語與建議。

ECFA推動背景與「早收清單」

前總統馬英九在2008年5月20日就職演說中，重申將繼續在「九二共識」的基礎上，儘早恢復協商，以尋求兩岸經貿往來與文化交流的全面正常化。隨後，2010年1月26日，ECFA第1次正式協商於北京登場，至6月29日第5次「江陳會談」於大陸重慶召開期間，雙方正式簽署ECFA協議，於9月12日生效實施。

ECFA迅速完成談判的背景原因之一，在於2000年中期後，東南亞經濟整合腳步加快，東協與中國大陸、韓國陸續完成自由貿易區的建制，互相減免關稅，台灣卻無緣參與區域整合，產業界面臨空前的壓力與被邊緣化的危機感。ECFA的任務之一即在即時提升大陸市場的競爭力，以降低或抵消因東協與中國簽署FTA而對台灣造成的衝擊。

在此時效性目標的考量下，ECFA定位為一個架構性協定，是兩岸最終簽署完整的自貿協定(包含貨品貿易、服務貿易、投資與爭端解決協議)的前置性協定，為避免談判恐將曠日廢時，提前讓兩岸產業感受簽署貿易協議的好處，而經雙方同意納入「早收清單」，以優先調降特定產品關稅及開放特定服務業市場。依據世界貿易組織(WTO)的規範，ECFA為兩岸自由貿易協定(FTA)的期中協定(interim agreement)，最終須完成完整的貿易協定。惟依WTO規定與慣例，雖建議應於10年完成談判，但對WTO會員並無法律拘束力，因此亦無「十年大限」的問題。

一、「早收清單」的主要內容與預期效益

ECFA的「早收清單」包括製造業、農業及服務業三大部分，貨品貿易早期收穫計畫於2011年1月1日起實施降稅，自2013年1月1日起，早期收穫計畫全部產品已降至零關稅。服務貿易早期收穫部門及開放措施亦同時分批實施。

在製造業方面，大陸同意納入「早收清單」而優先對台灣降稅之產品共計539項，以2009年大陸自台灣進口金額計算，計138.4億美元，占當時大陸自台灣進口金額比率之16.1％。台灣同意對大陸降稅之「早收清單」產品清單計有267項，以2009年台灣自大陸進口金額計算，計28.6億美元，占當時台灣自大陸進口金額比率之10.5％。

農業的「早收清單」則依據馬總統指示ECFA將不增加大陸農產品來台，而將農業排除在自由化之外，陸方同意片面提供台灣農產品優惠關稅，包括其他活魚、金針菇、茶葉、柳丁等18項農產品。除此之外，當時台灣禁止自大陸進口的830項農產品，仍維持原限制規定，不因ECFA而進一步開放；原已開放自大陸進口的1,415項農產品亦不降稅。

在服務業的「早收清單」方面，包括大陸同意對台灣開放11項服務業(包括金融業3項、非金融服務業8項)，台灣同意對大陸開放9項(包括金融業1項、非金融服務業8項)。

為提供立法院參考，根據經濟部當時委託中華經濟研究院所完成的「兩岸經濟合作架構協議之影響評估」量化報告，報告中以2008年底釋出的第7版（以2004年為基期）全球貿易分析模型（Global Trade Analysis Project，以下簡稱GTAP模型）進行分析。依據ECFA將農業排除自由化，台灣僅開放工業產品，且大陸對台灣開放農工產品的情境，在考量資本累積的動態效果下，台灣GDP將成長1.72％、出口量與進口量將成長4.99％、7.07％，社會福利將增加77.71億美元。假若進一步達到全面貿易自由化，亦即兩岸農工產品關稅全面調降之下，台灣GDP將成長1.65％、出口量與進口量將成長4.87％、6.95％，社會福利將增加77.1億美元。惟上述評估為兩岸貨品貿易全面調降關稅的效益，非ECFA效益。真正的ECFA效益僅在「早收清單」之降稅效益，然其效果太小，幾乎無法以量化呈現。這也是經濟部長沈榮津提出ECFA終止對台灣將影響甚小的原因。

如果以「早收清單」所涉的產業別進一步分析對產業別之影響，依據前述同一份研究報告，以GTAP經濟模型模擬，生產?額增加幅?較大之製造業，依序為機械業、化學塑膠橡膠業、紡織業、鋼鐵業、與石油及煤製品業，屬於受惠產業。生產?額減少幅?較大者依序為電機及電子產品業、其他運輸工具業及木材製品業、其他製品業等，屬於受衝擊產業。此外，由於?岸均已為WTO資訊科技協定(ITA)簽署國，相關電子產品之關稅已甚低或降至零，因此洽簽ECFA對電子產業的影響有限。

上述分析雖是指兩岸全面自由化之情境，但亦反映出ECFA對台灣產業別的不同影響，亦即大陸原本關稅越低或零關稅的產業(如電子、資通訊產品等)，受ECFA的影響或利益甚微，但大陸原本關稅越高的產業(如農漁產品、紡織成衣、車輛、化工產品等)，因ECFA「早收清單」而調降至零關稅，未來一旦ECFA終止而須回歸原有關稅，對台灣該等產業的出口影響最大。

目前最關切ECFA命運的產業均屬此類較高關稅的「早收清單」產品，主要為18項農漁產品(大陸原關稅為10%、15%、20%)、石化原料(大陸原關稅為6.5%、10%)、各類橡膠輪胎(大陸原關稅為10%、17.5%、25%)、紡織原料(大陸原關稅為10%)、成衣、製鞋(大陸原關稅為14%、16%)、鋼板(大陸原關稅為10%)、手工具、機械(大陸原關稅為14%、20%)、汽車零件、自行車(大陸原關稅為10%、12%)等。

更重要者，「早收清單」中一半以上產品係敏感性傳統產業、中小企業與農產品，包括汽車零組件、熱水器、過濾器、小家電、手工具、服飾配件、內衣、鞋、襪、袋包箱等產品，以及蘭花、香蕉、茶葉等農產品，此類產品在大陸面臨的稅率均高達10%以上，因此是ECFA下的受惠主力，此類產業如因ECFA終止而無法繼續適用零關稅，將遭遇重大衝擊。

在「早收清單」中的服務業部分，大陸給予台灣的項目均屬超出大陸WTO入會承諾，台灣業者可以利用陸方給予之優惠待遇，享有較韓國、日本、歐美等其他WTO會員更優惠條件，前進投資與經營大陸市場。例如其他國家業者有合資的限制，而台灣透過ECFA可享有獨資經營的優惠。ECFA也讓台灣業者獲得更大便利，例如保險業五三二條款的放寬認定、證券業的周邊利多，有助台灣金融業逐漸走出艱困產業的格局。

「早收清單」迄今實施成效

ECFA迄今實施已屆10年，根據政府部門定期公布之ECFA執行情形，分別整理貨品及服務業兩部分之ECFA實施成效，分敘如下：

一、ECFA早期收穫計畫

自2011年迄今，每年台灣出口「早收清單」產品至大陸的金額約略為200億美元左右，2017、2018年出現較明顯的成長，但至2019年時驟降至198億美元。如觀察對台灣免除關稅的效益，則自2011年後逐年穩定成長，但2019年降至7.78億美元，為2014年以來最低。總計自2011年至2019年關稅減免金額共達66.31億美元。(參表1)

不過，如觀察台灣對大陸出口的變化，可發現在早收實施降稅後，早收產品的出口成長率原本均高於一般產品(非早收清單產品)，但自2016年起至2019年，早收產品的出口成長率卻落後於一般產品，2019年更大幅衰退16.01%。而如更進一步對照核發原產地證明的出口金額，可發現廠商申請產證的金額遠低於實際出口金額，如2018年僅約126.29億美元，亦即實際出口早收產品中僅五成左右金額申請產證。2019年核發產證金額約123.52億美元，亦占實際出口金額約六成。此一情形可解釋論者認為ECFA早收效益有限的原因，實質利用率僅約120億美元左右之原因。惟如以此直觀逕斷論ECFA效益不大，亦恐失之中肯，而應進一步探究箇中原因，如是否廠商申請產證程序不便、出口產品不符適用ECFA稅率等， 以提高「早收清單」實際成效。(參表1、2)

另一方面，如觀察台灣自大陸進口「早收清單」產品的變化，可發現在早收實施降稅後，早收產品的進口成長率大多高於一般產品，僅2013、2017、2019年除外。此一趨勢，也引起反對ECFA人士指稱ECFA對大陸更具效益的指謫。(參表3)

二、ECFA服務貿易早期收穫計畫執行成果

一般FTA早期收穫多半以貨品貿易為主，我國爭取將金融服務業等也納入早期收穫，可謂ECFA中一大亮點。繼海峽兩岸金融合作協議(MOU)在2009年4月26日簽署，以及銀行、保險、證券期貨三項監督管理合作MOU於同年12月7日簽署後，金融服務業因列入早期收穫，得以提前至大陸市場落地。截至2020年2月，各項執行成果如下：

（一）銀行業

金管會計已核准16家國內銀行赴中國大陸設立分(支)行及子行，其中24家分行已開業，4家銀行設有代表人辦事處。

（二）證券期貨業

金管會已核准4家國內投信事業赴中國大陸參股設立基金管理公司並已營業，1家國內投信事業於中國大陸設立辦事處，另並有8家證券商赴中國大?設?11處辦事處。另有20家國內投信事業及1家證券商獲陸方證券監理機構核准QFII資格，其中20家投信事業已取得投資額度合計57.01億美元，1家證券商取得投資額度0.8億美元；另有9家國內保險業獲陸方證券監理機構核准QFII資格並取得投資額度合計47億美元，以及6家國內銀行業者獲陸方核准QFII資格並取得投資額度合計3.8億美元。

（三）保險業

金管會已核准12件國內保險公司及2家保經代公司赴大陸地區參股投資，其中有7家保險公司及2家保經代公司已分別參股投資大陸地區7家保險公司、1家保險經紀人公司及2家保險代理人公司；計有11家保險公司於大陸地區設有11處辦事處。

（四）非金融服務業

非金融服務業主要為醫院與影視服務業，在醫院登陸方面，2012年6月26日台灣聯新國際醫療集團「上海禾新醫院」開幕，為ECFA簽訂後核准設立的第一家在中國大陸100%獨資醫療機構。在影視方面，截至2019年9月，台灣共有38部台灣電影片依據早收計畫，於中國大陸上映。

ECFA效益之爭論 - 兩岸10年經貿關係的量變與質變

馬前總統在2008年競選期間，提出將推動兩岸洽簽貿易協定，同時台灣將積極參與區域整合。他在5月20日就職演說中指出，「我們要積極參與亞太區域合作，進一步加強與主要貿易夥伴的經貿關係，全面融入東亞經濟整合。」

此後，兩岸政府歷經ECFA籌備與諮商，於2010年6月29日在重慶簽署協議。在此稍早，大陸觀光客也自2009年7月起來台觀光。ECFA生效後，兩岸進一步依據協議條文，於2011年2月正式啟動ECFA後續之貨品貿易、服務貿易、投資保障及爭端解決計四項後續協議之協商。

從ECFA談判到簽署期間，雖然當時的在野黨民進黨對於ECFA的重要性原則採取否定、質疑的態度，然因農漁民及中小企業對ECFA期待甚高，民進黨內部遂出現不同意見。例如，根據媒體報導，當時民進黨地方首長如高雄市長陳菊等，對ECFA開放18項農漁產品，婉轉表示支持農漁產品輸往大陸。又例如，ECFA實施3週年時，民進黨並未爭執ECFA實際效益，而主要係就前述馬政府對ECFA的其他承諾提出質疑，例如未能在簽署ECFA後簽署其他FTA等。由此觀之，在ECFA實施的前幾年，台灣各界對於ECFA帶動的直接經濟效果，包括促使農漁產品、工業產品出口大陸，以及服務業登陸等，以及兩岸關係改善後之間接效益，如陸客來台觀光人數快速成長等，確實給予正面的評價。

在「早收清單」歷經三階段降稅後，根據統計，2013年「早收清單」產品之石化產品出口金額達97.43億美元，較2010年成長45.9%；另一產品自行車出口則創下25萬台的紀錄，為2010年出口數量的20倍。而如以眾所關切的農漁產品觀察，「早收清單」降稅開啟我農產品出口契機，至今農漁業者仍深受其惠。2010年我農產品銷往大陸金額約5.36億美元，至2013年成長至9.2億美元，並首度寫下農產品銷陸順差成績，其後逐年成長。即使2019年因美中貿易衝突等因素，導致我對大陸整體出口大幅衰退4.7%，然農產品對陸出口仍能維持0.6%的成長率，出口金額達12.75億美元。目前，中國大陸穩居我農產品最大出口市場，占總出口比率持續升高，2019年上升已升至22.9%， 較2010年占比僅13.3%呈現長足的進步， 也使得農漁業者如水產養殖、茶葉、香菇、水果等農家，成為ECFA最忠誠的支持者與受益者。

值得注意的是，近年以來，兩岸經貿整合對台灣經濟「利多」效益漸減的言論漸起，許多評論認為「早收清單」效益遞減，或稱ECFA嘉惠大企業卻衝擊中小企業，抑或質疑開放大陸觀光客來台有助中資、港資一條龍商家，台灣一般商家卻無法雨露均霑。更重要者，近年中國扶植「紅色供應鏈」，台商在大陸市場備受打擊，兩岸商務投資糾紛日增，更使得部分民意認為兩岸關係已從合作走向競爭，台灣在大陸市場優勢漸失，大陸經濟可帶動台灣發展的時機已過，台灣應更加積極融入國際經濟，降低對中國經濟的依賴。2018年以來，隨著美國總統川普對中國態度更趨強硬，美中貿易衝突驅使大陸台商積極調整產線，遷移至東南亞或移回台灣，在在都反映或激發台灣社會中認為應該經濟「脫中」的呼聲。

在實務上，2000年中期開始，台商在大陸投資逐漸面臨工資上升、缺工、法規不確定、環評及與當地陸資企業競爭加劇等問題，尤其在美中貿易衝突升溫下，越來越多大陸台商思考轉往其他國家投資，以致近年台灣對大陸投資金額屢創新低，企業對大陸投資熱潮冷卻，未來將不再復見往昔盛況。

依據經濟部統計，2010年台灣對大陸年投資金額首次超過100億美元，但自2013年以後均降至100億美元以下(2015年除外)，且在2018年創下新低之85億美元，2019年進一步降至41.7億美元，較2018年減幅超過50%。而相較台商對大陸新增投資案件漸減，台商對大陸以外地區的投資卻明顯增加，以致2015年首度出現反轉，迄今台商每年對大陸投資金額均落後於對其他地區投資金額，且差距日益擴大。一般認為，台商逐漸「脫中」，過去台灣企業將工廠移至中國大陸，以降低生產成本，形成「台灣接單、中國生產」的營運模式，現正全面改寫。(參表4) 

然相較於赴大陸投資熱潮衰退，兩岸貿易卻依然熱絡，且占我整體進出口比率居高不下，以致出現「投資冷，貿易熱」的獨特現象。根據我國海關統計，我對大陸出口(含經香港轉口)在2010年金額約1,161億美元，至2018年創下新高1,379億美元，但旋至2019年因受美中貿易衝突牽累，衰退至1,321億美元。10年來，中國占我整體出口市場比率均高達四成，2018年更達44.8%，創下新高。

在我自中國進口方面，2010年進口金額僅約360億美元，占我整體進口比率約14.3%，但此後逐年成長，至2014年時超越日本，成為我國最大進口國，進口金額達479億美元。2015年占比首次超過19%，2019年占比進一步升高至20.1%進口金額達574億美元。(參表5)

結語

ECFA在2010年簽署後，兩岸在2012年8月9日簽署「海峽兩岸投資保障和促進協議」，至2013年6月21日進一步大陸在上海簽署「海峽兩岸服務貿易協議」，然而迄今服貿協議未獲立院批准，貨貿協議與爭端解決協議的談判亦早已嘎然中止，無以為繼。儘管如此，從早收產品在2009年約占大陸自台灣進口金額比率之16.1％觀察，自2011年以後所占比率逐年升高，最高曾經接近26%，顯示早收產品的出口成長雖然趨緩，但對台灣對大陸出口的重要性(比率)卻仍居高不下。而在我對大陸「投資冷，貿易熱」的最新趨勢下，儘管台商赴大陸投資熱潮降溫，但中國大陸仍是我國最大的出口市場與進口來源，預估未來占我整體貿易之比重恐仍將上升。

近來媒體熱議的ECFA「十年大限」問題，本為誤解WTO規定之錯誤說法，雖然根據ECFA第16條終止條款規定，一方有權終止協議，在發出通知後之日起30日內，雙方應開始協商。如協商未能達成一致，則ECFA自通知一方發出終止通知之日起第180日終止。然回顧ECFA談判歷史，上述終止條款實為台灣談判代表提出，經大陸同意而納入協議，實際上不僅當時雙方均無意啟動條文，亦未曾討論過10年檢討期限的問題。而國人擔心中國大陸因兩岸關係急凍而將片面終止ECFA的疑慮，實反映業者對恐喪失大陸市場的焦慮。

根據5月16日大陸國台辦主任劉結一的發言，似可認為陸方現尚無決定終止ECFA，因此短期內ECFA「被終止」的機率甚微。劉結一的談話主要在肯定大陸台商台企在新冠肺炎疫情中抗疫的貢獻外，更傳達兩項重要訊息：一為表明「大陸將會不斷完善惠台政策，大力支持台商台企開拓新的發展空間」，二為「疫情雖對兩岸經濟合作帶來一定消極影響，但兩岸經濟互利合作的基本格局沒有改變，融合發展的勢頭不會減弱」。該談話主旨顯示大陸不會輕言終止ECFA，但如兩岸關係持續急遽變化，終止ECFA仍將是大陸手中可以使用的一項政策工具。大陸如終止ECFA，對兩岸關係將造成重大傷害，尤其將對我國未來尋求與其他國家洽簽FTA，及爭取參加東協與周圍國家談判多年的區域全面經濟夥伴協定(RCEP)等，將引發其他國家更大的疑慮。

ECFA對台灣的貢獻不容抹煞，尤其對於維持農漁產品及高關稅工業產品在大陸市場的競爭力至關重要。面對各界關於ECFA存廢與效益的爭辯，政府有關機關應理解「早收清單」涵蓋項目有限，以致效益難免薄弱的事實。當前之計應在思考如何提高ECFA效益，包括改善業者利用原產地證明之規範，以及利用ECFA架構我國參與區域經濟整合之平台，例如RCEP。由於RCEP有機會在2020年或2021年完成談判與簽署，因此維持兩岸ECFA持續且有效運作，將是台灣未來爭取加入RCEP的重要基石。如果ECFA終止，台灣可獲加入RCEP的機會將更加渺茫。 （作者為中華經濟研究院台灣東協研究中心主任）