自川普將中國大陸定位為「戰略競爭者」後，即推動貿易、投資、科技、產業鏈、金融、政府採購、科技交流等全方位的「脫鉤」。拜登上任後，基本上面對大陸採取「川規拜隨」態度。然而，美國推動與大陸脫鉤迄今，究竟呈現怎樣的樣貌？未來趨勢又是如何？對台灣來說，面對美國與大陸脫鉤，台灣應思考如何超前部署，包括強化與歐美在高科技領域的合作、持續推動關鍵產業來台投資，以及掌握美中兩套技術標準，以維持台灣戰略彈性等方式，都是台灣因應美國與大陸脫鉤應有的方式。

文：黃健群

近來，除了仍看不到盡頭的俄烏戰爭，最被關注的仍是美中議題。先是美國眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)可能訪台的消息引發熱議，據聞，北京因而向美國拜登政府發出強硬警告，甚至揚言不排除以軍事手段回應。7月21日，拜登確診新冠肺炎，大陸領導人習近平致電慰問，使得預定的拜習電話提前；各界推測，拜習的進一步通話，可能美方會將部分大陸進口的關稅降低；但會要求大陸落實美中第一階段協議，採購美國商品。 

在美中忽進忽退的關係中，美國幾個重要法案的持續推進，值得觀察：先是6月，美國參眾兩院的7位議員發表的一份聲明，表示為確保美國供應鏈不受大陸等相關國家影響，已進入最後階段的《兩黨創新法案》(Bipartisan Innovation Act)中，將有管制美國海外投資的條款。也就是說，這個為了遏制大陸高科技發展、被稱為「抗中法案」的《兩黨創新法案》如果順利通過，將讓多達43%的美國企業對大陸的投資受到審查。如此一來，美中將進一步脫鉤。 

與此同時，美國參議院7月20日通過《晶片法案》(Chips Act)的第1階段審查。此法案重點在透過補助赴美投資的半導體大廠，以強化美國本土半導體產業發展；而法案內容之一，是半導體業者如獲得補貼，未來十年不得在大陸投資28奈米以下製程。換言之，此為美國對大陸科技脫鉤的重要法案。 

所謂的「脫鉤」，是指兩個國家的某個領域越來越冷戰化。自川普將大陸定位為「戰略競爭者」後，即推動貿易、投資、科技、產業鏈、金融、政府採購、科技交流等全方位的「脫鉤」。拜登上任後，基本上面對大陸採取「川規拜隨」態度。然而，美國推動與陸脫鉤迄今，究竟呈現怎樣的樣貌？未來趨勢又是如何？本文即從宏觀角度，就美中脫鉤的發展與趨勢，進行評析。 

拜登對大陸的戰略：投資、競爭、聯合、合作

「中國問題」已是美國全球戰略的核心組成部分。拜登對大陸戰略的基礎，在於相信大陸更傾向於稱霸而非共存。美國國務卿布林肯雖然指出「美中關係是當今世界上最複雜和最重要的關係之一」，但也強調美國此刻到未來最大的地緣政治對手是大陸。因此，未來美國的首要任務，在於遏制大陸的崛起；方法是透過國際的聯盟，強化以美國為主的集團在經濟、科技、外交、軍事及意識形態領域的影響力。 

對美國來說，未來十年是「決定性的十年」。拜登政府的對大陸策略重點在「投資、競爭、聯合」。 

在投資方面：即是指投資美國。主要的策略，是在政治上強化美國的民主制度，增強美國的制度競爭能力；經濟上，則是投資美國的基礎設施、教育培訓、戰略產業等等，以提升美國基礎設施與產業創新能力，增強美國經濟社會的活力。 

在競爭方面：即是指與大陸競爭。對美國來說，大陸是唯一一個既有意圖重塑國際秩序、也有能力通過經濟、外交、軍事和科技來實現這個目標的國家；美國認為：大陸對國際秩序構成「最嚴峻的長期挑戰」。為了維護現有國際秩序，美國將與大陸展開激烈競爭，以維護「現有的全球秩序」；但與此同時，美國不尋求與大陸開啟「新冷戰」。 

在聯合方面：美國將強化與盟友的合作，透過各種區域合作，例如北約、G7，甚至「印太經濟架構」(IPEF)等，以圍堵大陸。 

但美國在強調對大陸「投資、競爭、聯合」的同時，也強調「合作」。美國認為：大陸是全球經濟不可或缺的一部分，也是美國尋求解決氣候變遷、新冠病毒等挑戰時必要的合作對象。也就是說，在防疫、經濟復甦、氣候變遷等三大議題有共同利益的前提下，美中關係將有合作的可能。然而，在美國已形塑成型的抗「中」氛圍下，拜登時代的美「中」關係，雖不致如川普時期的劍拔弩張，但在貿易、科技與人權領域仍將呈現對抗格局。 

無論美國誰主政，美國對大陸的戰略將不會改變；未來美「中」的競爭將是長期系、系統性。雖然美國一再強調無意改變大陸體制，但對大陸當局來說，美「中」之間，是兩個國家體系、兩種政治制度與社會文化之間的競爭。 

面對美國的遏制或脫鉤，大陸亦會尋求突圍。例如擴大市場准入；擴大貨品、服務貿易的進口與採購；增加美國金融服務、汽車或消費品等行業對大陸的投資；換言之，以經濟誘因形成以商圍政的情勢。 

過去美國願意讓大陸「掛鉤」、「搭便車」，特別是在科技領域，主要是因為過去美國一向秉持科技國際主義；且美國認為其科技實力和大陸相較，遙遙領先。因而科技產品、技術讓大陸使用，一方面有利美國經濟發展；二方面能保持大陸對美國的科技依賴。然而，隨著大陸科技實力的提升，美國感受到威脅，因而改弦更張，科技國際主義即轉向科技民族主義。 

美「中」主要脫鉤領域：科技、產業鏈、金融 

如前所述，雖然美國對大陸戰略強調競爭，且透過投資、聯合等方式遏制大陸發展；但美國推動與大陸的脫鉤，大致集中在科技、產業鏈和金融等領域。與此同時，雖然大陸當局意識到美國在特定領域脫鉤的決心；但考量與美國綜合實力的差距，大陸短期內仍會強化與美國的經貿紐帶，以減緩美國的脫鉤。 

一、 美「中」科技脫鉤 

美國推動對大陸的科技脫鉤，主要方式為擴大投資黑名單、實施出口管制、推動《兩黨創新法案》等。 

在擴大投資黑名單方面：拜登延續川普對大陸祭出的企業投資禁令，於去(2021)年6月3日簽署第14032號行政命令，將禁止美國資本投資的大陸企業，從原來的48家增加至59家，美國投資人與投資機構必須要在一年內出清黑名單內公司的所有持份。 

在實施出口管制方面：川普主政時，積極運用實體清單(Entity List)禁止大陸企業自使用美國技術或產品。拜登政府延續前朝政策，多次擴充實體清單內的中國大陸企業，禁止美企向相關企業出口關鍵技術及零組件。事實上，美國商務部長雷蒙多於今(2022)年6月表示，對於陸企企圖以成立新公司等方式逃避制裁，美國政府將持續查處，並將更多陸企納入實體清單。 

在推動《兩黨創新法案》方面：為阻止大陸在科技技術方面超越美國，2021年6月美國參議院通過《美國創新與競爭法》(USICA)，旨在透過投資，全面強化美國科技競爭力，確保在與大陸的科技戰中不落下風。該法案提交眾議院後，卡關多時，直到今(2022)年2月，眾議院才通過內容相似、涉及3500億美元的《2022年美國競爭法》。兩院經協商後，將兩法案融合形成的最終版本為《兩黨創新法案》(Bipartisan Innovation Act)。 

這個被稱為「美國歷史上最大的工業法案之一」的《兩黨創新法案》主要重點為： 

第一， 強化科技供應鏈：參眾兩院的法案內容都規劃提供520億美元補貼美國半導體製造設施；並授權在五年內，為國家科學基金會提供約800億美元資金，以加速在人工智慧、量子運算、半導體、智慧設備與電動車等產業技術的發展，並改善美國長期仰賴海外半導體供應商、本國半導體產能不足等問題。 

第二， 管制投資大陸關鍵技術：除以資金挹注技術發展、改善供應鏈外，如前所述，在參眾議員已公開聲明已披露，法案中已新增「管制美國對海外投資」條款，確保美國供應鏈不受大陸等「受關注國家」的影響。具體而言，美國政府將建立一個跨部會的「國家關鍵能力委員會」(Committee on National Critical Capabilities），負責審查美國企業的對外投資，以確保美國供應鏈的安全。根據審查結果，委員會可以向總統提出暫停或禁止美國企業的相關投資建議。 

二、 美「中」產業鏈脫鉤 

產業鏈脫鉤，是美國對大陸競爭及遏止的另一個重點。拜登於2021 年2 月24 日簽署行政命令，要求針對半導體、先進電動車電池、藥物、稀土四大關鍵產品的供應鏈，進行為期100天的審查。目的是評估關鍵供應鏈的脆弱性並加強其彈性。同年6月審查結果顯示：美國雖然仍居於全球創新領導地位，但面臨風險。因而針對上述四大關鍵產品供應鏈，進行補強。 

1、透過和行業、盟友和合作夥伴合作解決半導體短缺問題 

審查報告指出：第一，近幾十年來，美國已經將過多的半導體製造外包和離岸生產。在過去的20年中，美國本土半導體產量，已從全球占比的37%，下降到僅12%；第二，美國和美國的盟友，主要依賴台灣的設施；台灣生產超過九成的邏輯晶片。美國僅生產更成熟的邏輯芯片約6%至9%。對美國來說，晶片產能的喪失，將威脅到半導體供應鏈的各個環節及國家的長期經濟競爭力。 

因此，美國認為：必須長期建立具有彈性和競爭力的半導體供應鏈。戰略包括：一、採取防禦行動來保護美國的技術優勢；二、投資國內生產和研發，發展一個生態系統，其中包括發展創新型中小企業和弱勢企業；三、建立從高薪半導體工作中受益的技術工程師管道；四、擴大合作夥伴和盟友的參與。 

基於此戰略，美國商務部已針對私營部門對美國半導體製造和研發進行近750億美元的直接投資。美國商務部將加強與行業的合作，促進半導體生產商、供應商和最終用戶之間的資訊流動。此外，美國政府強調將加強與盟友的合作，以促使盟友增加生產、促進增加投資，以進行所謂的「公平的半導體晶片分配」。拜登日前的亞洲行，就促成了包括韓國三星等企業，對美國半導體超過170億美元的投資。 

2、確保先進電池的端到端國內供應鏈 

美國能源部將發布「國家鋰電池藍圖」；該藍圖列出了五個關鍵目標和關鍵行動，以提高美國製造鋰電池的能力。與此同時，美國政府將提供約170億美元的貸款授權，來支持國內電池供應鏈。 

除此之外，美國還推動一系列行動，以促成美國先進電池產業鏈的建設。包括促進私人資本投資先進電池、學校校車電動化、公車電動化、以稅收優惠刺激消費者採用電動車、投資生產大容量電池和使用這些電池的產品，以及更新關鍵礦物的開採的法案等。 

3、關鍵藥物在美國國內生產 

美國政府將根據《國防生產法》，建立一個公私聯盟，用於美國境內基本藥物生產的先進製造和本土生產。該聯盟的首要任務，是從食品和藥物管理局的基本藥物清單中選擇50-100種關鍵藥物，作為加強本土的製造。 

4、關鍵礦物在美國境內和國際生產和加工 

美國將成立跨部會政府工作組，以確保關鍵礦物可在美國生產和加工；同時，由政府提供超過30 億美元的貸款擔保，支持例如採礦、提取、加工、回收或再循環等高效終端能源技術。 

三、 美「中」金融脫鉤 

川普時期，即禁止美國聯邦退休儲蓄投資委員會(FRTIB)對陸企的投資。這不但是切斷資金流往大陸，更是美國「拒絕投資中概股」開始啟動的金融脫鉤。此外，當時川普還希望凍結償還大陸所持有的美債，或用經濟制裁手段，讓美國盟友停止與大陸金融往來。 

即使未盡全功，但2020年12月，時任美國總統的川普簽署《外國公司問責法》(HFCAA)，規定「連續三年未能滿足審計監管機構要求」的外國公司，將禁止在美國任何交易所上市。對符合上述條件的在美上市公司，美國證交會(SEC)將初步認定其為「暫定摘牌公司」，意即面臨從美國股市下市的風險。 

也就是說，美國逐漸強化大陸企業到美國上市的審計。自2022年3月以來，美國證券交易委員會已將超過一百家中概股企業列入預摘牌名單，包括京東、網易、拼多多、攜程、科興、中國東航、中國南航、中國移動、騰訊音樂、小鵬汽車與蔚來汽車等指標公司。 

事實上，由於美國政府在審計過程，將可獲取陸企的各類機敏資料，故大陸政府規定，審計底稿應當存放在大陸境內；如果境外監管機構要對某家大陸企業進行審查，則需要得到大陸監管單位的同意。但也因為如此，美國監管機構能獲得的審計資料相當有限，此將導致於許多在美國上市的大陸企業面臨摘牌風險。 

由於推動企業「走出去」，甚至到美國等先進國家投資，仍是大陸國家政策。因此，大陸當局一方面將透過與美協商，避免中概股在美下市；另一方面，對於未來赴美投資的陸企，則不再堅持由陸方單邊審查，而是由雙方共同審查。因此，預料除了涉及機密的科技類業者，因無法同時滿足美、「中」的監管要求，可能被迫自美國退市外，「非科技類」的中概股，有望在美「中」雙方進行審計合作下持續在美上市。 

美「中」主要脫鉤趨勢 

除了科技、產業鏈、金融等領域，美國在川普時期就透過修訂《美國出口管理條例》(EAR)，逐步擴大對大陸的科技商品出口管制，以推動技術脫鉤。與此同時，川普早在2018年8月，就簽署法案，賦予美國海外投資委員會(CFIUS)更大權力，任何外資投資或收購美國企業，只要威脅美國國安，白宮都可以終止交易。2020 年5月，美國政府再修正CFIUS審查規則，從嚴解釋「關鍵技術」(critical technology)的認定，只要與關鍵技術和基礎設施或敏感的個人資料有關，即便不涉及特定公司的控股權出售，CFIUS都有權審查。對陸企投資美國，亦或已在美國的陸企轉投資，有很大的箝制。 

至於在產業鏈脫鉤方面，美國在川普政府時期，即與澳洲、印度、日本、紐西蘭、南韓、越南等國合作，推動多邊性質的「信任夥伴」(trusted partners)聯盟，建立所謂的「經濟繁榮網路」(Economic Prosperity Network, EPN)，降低美國生產對大陸的依賴，建設以美國為中心的經濟集團及全球供應鏈。到了拜登上任後，更進一步推動涵蓋四大主軸、以去「中」供應鏈為主的「印太經濟框架」(IPEF)，透過多邊機制，與盟友建立「具韌性」、「乾淨的」安全供應鏈。 

未來的發展將朝幾個方面推進： 

一、美國將持續推動與大陸在科技、產業鏈的「精準脫鉤」 

只要美國認為會影響到美國國家安全、有助於中國經濟發展的產業，未來會繼續對中國進行精準封殺。 

根據學者檢視，美國統計局在國際貿易統計中的「尖端科技產品」類別(Advanced Technology Product , ATP) 是美國欲脫鉤的重點；ATP共有包括生物技術、生命科學、光電、資通訊、電子、彈性製造、新材料、航天、武器、核技術等；其中，電子、彈性製造、新材料、航天、武器等五項，都是美國享有順差，其中除了武器，另外四項主要都是美國出口大陸的主要產品。由於大陸在航太、電子依賴美國的關鍵組件，因此這兩項產業的供應鏈將可能採取製造脫鉤（不在大陸生產）、但市場不脫鉤的方式。但美「中」兩國在新材料和彈性製造早已各自發展的情況下，將有可能脫鉤。此外，半導體、5G、AI、無人機也將是美國脫鉤的重點項目。但由於大陸晶片市場太大，2021年大陸進口晶片超過4000億美元；因此，美國晶片廠商會持續透過國會遊說，或申請例外放開，促使美國政府放鬆管制。 

且從跨國企業的動向來看，美中脫鉤已是現在進行式，許多大型跨國公司已經宣布了從大陸撤出產線的計畫。根據統計，2016年至2020年間，美中的直接投資總額大跌75%，由620億美元降至160億美元，其中科技部門的減幅高達96%。與此同時，在2020年和2021年，美「中」貿易僅分別增長了0.4%和6.3%；美國與香港之間的貿易分別下降了11%及2.4%。同一期間，美國與越南之間的貿易在2020年和2021年則分別增長了16%和14%，顯示大陸的供應鏈正在持續遷移。 

二、美「中」仍會在某些領域「再掛鉤」 

美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)雖然一再抨擊大陸的貿易政策，但也表示全球最大的兩個經濟體停止彼此貿易並不現實；美中雙方應對話、持久共存(Durable coexistence)及「再掛鉤」(recoupling）。 

即便美中關係緊張，美國公司仍將大陸市場視為重要機遇，美中經貿脫鉤無疑與美國企業的利益背道而馳。美國商會指出，倘將25%的關稅擴大適用到美「中」雙向貿易的所有的物資，到2025年，美國的GDP總額將失去1,900億美元。從投資角度來看，如減少一半在大陸的直接投資，美國投資者每年將損失250億美元的資本收益，顯見美「中」全面脫鉤將會帶給美國巨大的損失。 

從貿易來看，2018年美國啟動對大陸出口商品課徵關稅後，2019、2020連兩年，美「中」貿易逆差雖然收窄；但2021年美「中」貿易逆差又較2020年擴大450億美元，上漲14.5%，至3,553億美元。進一步看，大陸出口美國的主要商品，都是美國或外商在大陸投資生產的電腦、玩具、電視、手機、顯示器、印表機等3C產品；顯見美國或外商仍相當依賴大陸作為全球製造大國的角色。 

也就是說，那些美國已經不再生產的、不會從大陸回流到美國、也不可能搬出大陸，以及低技術、低附加價值的產業，對美國來說，這些產業繼續留在大陸生產，符合美國利益；因此這部分維持與大陸掛鉤有其必要。 

三、大陸將強化經貿紐帶延緩美國脫鉤 

美「中」科技脫鉤雖然讓兩國同時蒙受損失，但大陸的損失明顯更大，且關鍵科技發展將因此陷入瓶頸。也就是說，對大陸當局來說，與美國無論在哪個領域脫鉤，都不符合其利益。大陸當局一再強調：中美兩國有廣泛共同利益，美國與大陸應相向而行；大陸「有一千個理由搞好中美關係」。然而，隨著「川規拜隨」，以及拜登政府指出大陸是美國最大的地緣政治對手，未來「決定性的十年」美國將透過聯合盟友加強與大陸競爭後，中共已意識到美國的決心。但考量與美國綜合實力的差距，中共短期內仍會強化與美經貿紐帶，以減緩美國的脫鉤。其策略預料如下： 

首先，以拖待變。以底線思維總體戰略觀，做最好的準備，以因應最壞的打算。因此，大陸將透過履行第1階段美中協議、加強與美方對話等方式，以避免直接對抗致使與美關係惡化，直待美國期中大選結束再做打算。 

其次，以商圍政。中共向來服膺「經濟基礎決定上層建築」。因此，大陸一方面將深化與歐洲、東南亞、非洲等地區的經貿關係，以降低對美出口比重；但同時透過市場准入的擴大，以及貨品、服務貿易的進口與採購，拉攏美國企業界以形成對美國政府的壓力。 

最後，拓展國際話語權。中共認為，由於與西方的意識形態的差異和利益的衝突，導致西方媒體在報導大陸時常會進行惡意扭曲。因此，未來要透過「說好故事」的方式，強化大陸的國際傳播影響力、文化感召力、形象親和力、話語說服力，以及國際輿論引導力，以拓展國際話語權。 

結論：台灣應「超前部署」因應美「中」脫鉤趨勢 

總的來說，雖然美國將會持續推動與大陸的脫鉤，以遏制大陸發展；但在大陸已高度融入全球化體系、貿易總量早已為全球第一的前提下，大陸當局仍有足夠的能量因應美國的脫鉤。在兩大國彼此仍有合作需求的前提下，美「中」要徹底「脫鉤」，恐怕並不現實也不實際。美「中」所謂的「脫鉤」，可能的趨勢如下： 

一是美「中」科技將是兩國「脫鉤」的主軸。因此，未來美「中」兩大互不從屬的陣營，勢必形成以兩國為首的兩套高科技標準。且基於國家利益，美國將持續遏制大陸高階半導體的發展。但如上所述，美國仍不會輕忽大陸晶片市場，例如目前在大陸大部分的汽車製造商都是外國製造商，包括美國的製造商，因此預料拜登政府不會針對汽車晶片進行封殺。 

二是資通訊、生命科學（醫藥、醫材、健康食品）、光電類這三類產品，是大陸出口美國的重要產業；因此美國為了要擺脫對這三類產品的紅色供應鏈依賴，將持續透過說服或逼迫的方式讓製造商轉移出大陸，以重建「去中」供應鏈。

對台灣來說，面對美「中」的「脫鉤」，台灣應思考如何超前部署，包括：強化與歐美在高科技領域的合作、持續推動關鍵產業來台投資、防止我關鍵技術與人才外流大陸，以及掌握美中兩套技術標準以維持台灣戰略彈性等方式，都是台灣因應美「中」的「脫鉤」趨勢應有的方式。（作者為工總大陸事務組組長）