自今年5月七大工業國高峰會(G7)廣島峰會提出去風險而非脫鉤方式因應中國大陸所謂經濟脅迫後，各界無不關注西方的「去風險化」戰略如何影響全球產業鏈的重組。雖然以美國為主的西方民主陣營認為，與中國大陸的脫鉤並不現實且不符合其利益，但勢必從三個方面推動「去風險化」：一是減少對中國大陸的投資；二是加大關鍵技術的封鎖；三是減少對中國大陸的依賴。本文即討論：西方「去風險化」戰略，將對中國大陸造成怎樣的影響。

文：黃健群

自今(2023)年5月七大工業國高峰會(G7)廣島峰會提出去風險(de-risk)而非脫鉤(decouple)方式因應中國大陸所謂經濟脅迫(economic coercion)後，各界無不關注西方的「去風險化」戰略如何影響全球產業鏈的重組。雖然以美國為主的西方民主陣營認為，與中國大陸的脫鉤並不現實且不符合其利益，但勢必從三個方面推動「去風險化」：一是減少對中國大陸的投資；二是加大關鍵技術的封鎖；三是減少對中國大陸的依賴。本文即討論：西方「去風險化」戰略，將對中國大陸造成怎樣的影響。 

從製造業回流到「亞洲替代供應鏈」(Altasia) 

過去30多年來，全球基於比較利益原則下進行國際分工，建構了一個眾人熟悉的經濟全球化體系。中國大陸在改革開放後憑藉著生產要素優勢，大量吸納外資，使其不但成為世界工廠，更成為全球產業鏈不可或缺的一環。 

從另一方面來看，自20世紀80年代開始，歐美跨國企業基於成本利潤考量，大量將生產據點轉移至亞洲、中南美洲等地，雖然建構了以企業為驅力的經濟全球化體系，但也造成歐美先進國家的製造業空洞化。因此，在歷經全球金融海嘯重創後，2010年時任美國總統的歐巴馬提出「再工業化政策」，希望透過製造業的回流，增加本國製造業就業人口，並促進經濟轉型。然而，雖然美國的再工業化對汽車、以石油為主的採掘業、初級金屬製品、電腦和電子產品，以及生產性服務業產生了一定的效果，但整體來看，美國的「再工業化」政策並未取得實質性進展，2010年到2016年，美國的工業生產增速不但比GDP低0.5%，製造業占GDP比重也自2013年持續下滑，到2015年滑落到2009年的水準。 

基於此，2018年時任美國總統的川普，援引《1974年貿易法》第301條款，對數十億美元出口至美國的中國大陸商品徵收關稅。基於成本考量，跨國企業開始將生產基地，由中國大陸轉出到例如越南、孟加拉、印度等亞洲其他低成本國家。2020年爆發的全球新冠疫情造成的全球供應鏈混亂，更讓美國等西方國家進一步呼籲要推動「近岸外包」(nearshoring)，甚至將製造業回流至本國。 

美國管顧公司科爾尼管理諮詢公司(Kearney)發布的2023年版《美國製造業回流指數》(US Reshoring Index)指出，自2013年以來，美國企業的生產足跡，逐漸從中國大陸向亞太其他低成本國家或地區轉移。科爾尼認為，雖然美國自中國大陸的進口額仍在增長，但與「亞洲替代供應鏈」(alternative Asian supply chain, Altasia)所在國家或地區相比，美國從中國大陸進口的占比持續萎縮。也就是說，過去美國製造業主要因為勞動力成本上升離開中國大陸；但過去5年，美國企業因關稅和新冠疫情影響，減少在中國大陸的投資。（註1） 

科爾尼指稱的「亞洲替代供應鏈」(Altasia)共11個國家；英國「經濟學人」(The Economist)期刊則認為包括台灣、南韓、日本、印度、新加坡、馬來西亞、越南、印尼、泰國、汶萊、孟加拉、柬埔寨、菲律賓、寮國等14個國家共同構成的「亞洲替代供應鏈」，未來數年將逐步取代中國大陸，成為全球生產活動重心。 

大陸世界工廠是否會被取代？ 

面對美歐推動的製造業回流、甚至「亞洲替代供應鏈」可能使得生產基地撤離中國大陸，這樣的趨勢下，會不會衝擊中國大陸世界工廠的地位？越南、印度等國家將來是否會取代中國大陸？旅日的中國大陸學者邢予青提出了幾個相當重要的觀察，重點如下：（註2） 

一、產業鏈向東南亞、南亞等地區轉移一直存在，且這是一個自然過程。

邢予青指出：全球價值鏈的分工，是基於每個國家的比較利益；然而，每個國家的比較利益是個不斷變化的動態過程。以中國大陸來說，隨著其經濟發展，人口紅利減弱、勞動成本逐漸升高，這些因素導致中國大陸在從事勞動密集型的全球分工任務上漸漸地失去優勢。邢予青舉例說明：在中美貿易戰之前，韓國三星就把原本在中國大陸的手機組裝產業鏈完全轉移到越南。中美貿易戰、新冠疫情只是加速了這個過程。 

二、產業鏈轉移和外遷中國大陸有擴大的趨勢。

由於當初外國跨國公司把中國大陸作為組裝加工基地，主要考量就是利用中國大陸的廉價勞動力，但美國啟動對中國大陸的貿易戰後，對來自中國大陸3700億美元的商品課徵7.5%-25%的懲罰性關稅，使得無論對中國大陸的生產商或美國品牌商來說，都是巨大的負擔和成本。也就是說，美國的課徵關稅，促使全球價值鏈中的龍頭企業將他們把供應鏈遷出中國大陸，在中國大陸的生產商若不配合，龍頭企業則會減少採購。換言之，這波全球價值鏈的調整，是一個被動的過程。 

三、全球價值鏈的多元化、分散化、去中心化，是一個不可逆的趨勢。

邢予青指出，歷經30年的發展，全球形成了以中國大陸為中心的製造業價值鏈；在當前任何一個產品或產業中，都可以看到「中國製造」的身影。但因美中貿易戰和新冠疫情等原因，跨國公司會對供應鏈的關注，將由效率和利潤轉向安全和韌性上。而為了建構供應鏈韌性，讓供應鏈不會或儘量不受到地緣政治、天災人禍等不確定因素影響，多元化布局將是不可避免的趨勢。邢予青強調，雖然短期內完全做到「去中國化」還不可能，但未來全球至少有兩個供應鏈；全球價值鏈朝著多元化、分散化、去中心化的方向發展，將是一個不可逆的趨勢。 

面對上述趨勢，邢予青以「全球價值鏈」概念作為分析架構。他指出，全球價值鏈和全球產業鏈、供應鏈不同，其主要是指一個產品從設計研發、製造生產，最後到零售的全過程；從這個概念來看，中國大陸在供應端非常強，但產品更多價值是來自研發、品牌兩端，製造過程是價值最低、貢獻最少的環節。因此，中國大陸企業目前還不能決定全球價值鏈的重組和供應鏈的轉移。但他認為，由於中國大陸過去30多年來深度參與先進國家跨國公司主導的全球價值鏈，致使其實現了快速工業化，也創造了出口奇蹟，更重要的是品牌、技術和創新，以及全球批發和零售網路的外溢效應，讓中國製造保有全球競爭力。 

雖然邢予青認為，由於生產的模組化降低了製造的技術門檻與進入壁壘，發展中國家能更容易地進入該產業；因此從全球價值鏈角度來看，以加工組裝為主的中國大陸，不可替代性並不高。但基於以下理由，全球價值鏈並不會全部離開，一是中國大陸深度參與全球價值鏈多年，形成了他國難以替代的規模；二是中國大陸企業已經具備了生產一定零組件的能力；三是中國大陸已經形成了相對完善的產業群聚。此外，邢予青也指出，由於中國大陸本身也是一個巨大市場，服務於大陸市場的價值鏈不會離開；但他也強調，中國大陸不可能永遠扮演世界工廠，面對越南、印度等國家的可能取代，中國大陸政府應營造更好的政策環境，以因應美中貿易戰和新冠疫情的影響；中國大陸企業則應加速升級，努力變成價值鏈的龍頭企業。 

美國如何遏制大陸科技發展 

2021年拜登(Joe Biden)就任美國總統以來，基於美國應維持高科技領域領先的訴求，因此延續川普政策，限制中國大陸取得美國關鍵技術的各項政策。然而，有別於川普抗中同時也傷害美國利益的全面打擊；拜登的科技封鎖，會限縮在5G、人工智能、先進半導體及量子計算機等關鍵領域。 

拜登認為，中國大陸在經濟與科技方面的崛起，已對美國構成挑戰；且美國必須在數位科技的國際規範上取得領導地位，避免由中國大陸、俄羅斯改寫涉及5G和AI等新興技術的遊戲規則。本質上，美中科技冷戰其實是美國對中國大陸單方面的圍堵；在可預見的未來，在降低對中國大陸供應鏈依賴的前提下，美國將傾其國力維持科技領先、並延緩中國大陸科技趕超。總體來看，有以下幾個方面： 

一、 傾其國力維持科技領先 

川普對美國的高科技已有許多片面管制措施。例如：為禁止美國提供技術與產品給外國對手，2019年簽署的《確保資訊暨通訊技術及服務供應鏈安全》行政命令；為加強技術出口限制，2020年4月修訂的《出口管理條例》、10月中旬公布的《關鍵與新興技術國家戰略》報告，更進一步指出美國要在包括AI、量子資訊科學、半導體、先進運算、生科、軍事、能源等領域保持技術領先。因而美國政府針對具領先優勢的37項尖端新興科技實施出口管制。雖然拜登對川普的高科技管制作法並不一定完全認同，但「如何維持科技領先」仍是拜登的核心命題。因此，拜登將推動的美國經濟重振計畫中，有3,000億美元投入包括電動車、生物科技、輕量材料、5G、人工智慧等新科技的研發，以強化科技實力。 

此外，2021年7月15日，美國眾議院外交委員會通過《確保美國全球領導力與參與法案》(Ensuring American Global Leadership and Engagement Act)，這個取英文字母首字、俗稱的「老鷹法案」俗稱《老鷹法案》(EAGLE Act)，旨在投資並強化美國競爭力、支持美國的聯盟和合作夥伴、恢復和推進以價值觀為中心的外交政策，以及確保中國為掠奪行為付出代價；與此同時，希望在10年內投資超過3,500億美元，以建設美國工業能力以抗衡來自北京的挑戰。雖然這個法案仍需經眾院通過，進而與參議院通過的《美國創新暨競爭法案》(The United States Innovation and Competition Act)協商整合，但整體來看，強調加強美國競爭能力、維持半導體和科技領域的優勢、採取行動因應中國大陸日益擴大影響力等，將是這些法案的共通點。一句話：如何維持科技領先，成為美國重要的命題。 

此外，2022年8月9日，美國總統拜登簽署了《晶片與科學法》(CHIPS and Science Act)，該法案提供了數百億美元的新資金，以促進美國半導體的研究和製造，亦是美國欲維持其科技領先的重要法案。 

二、 延緩中國大陸科技趕超 

美國認知到，無法阻止中共在科技方面的追趕，但至少可以延緩其速度。因此，川普透過技術封殺、出口管制，讓中國大陸無法取得關鍵技術及設備零組件。與此同時，從金融面打壓中概股，讓在美國上市的中企受到越來越多的限制。 

舉例來說，2018年8月川普即賦予美國海外投資委員會(CFIUS)更大權力，任何外資投資或收購美國企業，只要威脅美國國安，白宮都可以終止交易；2020年5月美國政府再修正CFIUS審查規則，從嚴解釋「關鍵技術」(critical technology)的認定，只要與關鍵技術和基礎設施或敏感的個人資料有關，即便不涉及特定公司的控股權出售，CFIUS都有權審查。對中國大陸企業投資美國，亦或已在美國的中企轉投資，有很大箝制。同時，美國政府禁止美國聯邦退休儲蓄投資委員會(FRTIB)投資中國大陸企業；這不但是切斷資金流往中國大陸，更是美國啟動的金融脫鉤。而2020年年底，美國參議院通過的《外國公司問責法案》，要求中國大陸企業必須嚴格遵守美國審計標準，否則將無法在美國證券交易所掛牌。這讓在美國上市的中國企業受到更大的監管。因此，阿里巴巴、京東、網易等中概股紛紛回歸港交所。 

拜登將延續上述川普政策，針對中國領先的科技公司進行圍堵；並在特定的高科技領域，例如5G進行脫鉤。但與川普不同的是，拜登將更為細膩的定義何謂「關鍵技術」，以避免科技脫鉤中國過程傷害了美國利益，例如為防止中國竊取美國智慧財產權擴大「乾淨網路」(Clean Network)的同時，限縮在核心技術的管制，並取消例如TikTok、Wechat這類傷害美國利益的禁令；且可能放寬中低階半導體設備出口，讓中國大陸對美國科技維持一定程度依賴，以延緩中國大陸自主研發時程。除此之外，美國在通過《晶片與科學法》後不久，即啟動晶片四方聯盟(CHIP-4)，希望透過台美日韓四國的晶片聯盟，降低中國大陸在半導體供應鏈的影響力。 

這些舉措中，出口管制對中國大陸的影響可說最為具體，自美國開啟對中國大陸貿易戰以來，美國商務部工業安全局(Bureau of Industry and Security, BIS)多次提出各種舉措，以遏止中國大陸的科技發展：2018年8月13日美國國會通過《出口管制改革法》(Export Control Reform Act of 2018, ECRA)第1758條，以國家安全為由，授權美國商務部建立對美國新興與基礎技術出口、再出口或移轉之認定與管制程序；同年11月19日，BIS即發表特定新興科技管制審查報告，針對生物科技、人工智慧與機器學習、先進運算、數據分析、微處理器、物流技術、積層製造、定位導航授時技術、量子資訊與感應技術、機器人、機腦介面、先進材料、先進監控技術、極音速等14項可能影響美國國家安全的新興科技，開放1個月進行公開諮詢，若確定為科技項目後商務部就會被授權設定每項科技的出口管制層級，以及對特定國家禁止出口。雖然最終美國未針對這14類新興技術制定最終規則，僅以個案方式處理；但自此出口管制即成為美國延緩中國大陸科技趕超的重要手段。2022年10月7日發布對中國大陸新增先進半導體及電腦計算領域的出口管制措施，進一步限制了美國對中國大陸商品、技術、軟體、設備等的出口及再出口。 

由於美國是以「實體清單」作為出口管制的具體舉措，根據報載，截至今年5月為止，已有639家中國大陸企業被列入實體清單內。 

大陸推動市場化因應「去風險化」衝擊 

「去風險化」除了減少對中國大陸的投資、加大關鍵技術的封鎖，減少對中國大陸的依賴也是重點。以稀土來說，2022年中國大陸稀土的儲量占全球的33.8%，產量則為全球的70%；電動車電池則占全球的60.4%。此外，根據美國地質調查局研究調查，除了稀土金屬，中國大陸另外還控制22種關鍵礦產，足以構成美國等西方國家的戰略威脅。 

雖然以美國為主的西方國家迄今所謂的「去風險化」機制尚不明確、也不具體；但大陸當局認為，「去風險化」不但是更為精細的脫鉤，其本質更是充滿潛在敵意的「去中國化」。若G7澈底的推動「去風險化」，在「小院高牆」策略及避免經濟脅迫原則下，未來不僅是中高階、關鍵性產業，就連低附加價值的代工產業，都將撤離中國大陸轉向其他發展中國家。換言之，基於強化經濟韌性(economic resilience)的「去風險化」，意味西方國家希望透過全球產業鏈的重組，建構更多元的製造基地；透過弱化中國大陸的世界工廠角色，降低其在全球經濟體系的重要性。 

也就是說，「去風險化」對中共來說，不啻為掏空中國大陸產業。因此，為因應西方國家以去風險為名的產業脫鉤，預料中共將強化以下策略： 

一、擴大對外開放。

中共一方面將擴大自貿試驗區、自貿港的範圍和試點，同時透過減少外商投資負面清單、增加鼓勵外商投資項目等政策，釋放對外商友好訊號； 

二、強化招商引資。

基於穩鏈、補鏈、強鏈原則，中共將加大政策優惠，塑造中國大陸「門越開越大」氛圍，展現更為積極的招商力度； 

三、整合更大市場。

中共一方面將持續推動「擴內需」，另一方面藉由RCEP、一帶一路，以及與各國簽訂FTA，甚至申請加入CPTT等區域經濟整合，希望透過建構更大市場版圖，增加對外商磁吸能量； 

四、成為消費強國。

中共將透過消費力的進一步激發，促使中國大陸成為全球經濟的主要消費國，藉此掌握全球生產的話語權。 

總的來說，在「去風險化」戰略下全球產業鏈勢必歷經一波的重組。然而，大陸當局並不會就此坐以待斃，甚至希望建構一個讓世界更依賴中國大陸，但中國大陸減少對世界依賴的體系。可以觀察：隨著大陸策略的調整，各國重要企業開始絡繹不絕赴中國大陸考察、甚至投資。然而，在美中對抗難以逆轉的前提下，企業的全球重新布局將是不可逆的趨勢。因此可以預期，全球產業鏈不但將加速重組，且更加分散化、在地化。對有能力進行全球布局的跨國企業來說，雖將經歷「再全球化」的陣痛，但將可能迎來新的契機；然而，對缺乏資源的中小企業來說，若其技術或產品非有不可替代性，所謂的平行供應鏈，則意味著更為嚴苛的挑戰。（作者為工總大陸事務組組長） 

註1 請見「科爾尼年度《美國製造業回流指數》發佈十周年」報告。